Manuel Tonnar séjourne cette semaine en Tunisie. Le directeur de la Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire n’y est pas en mission ; il passe simplement des vacances en famille avec son épouse Nathalie et ses deux enfants. À son retour, il prendra la direction de Lux-Development SA. Frère cadet du musicien Serge Tonnar, frère aîné du cinéaste Yann Tonnar et oncle du rappeur Tun Tonnar, il n’a, à 51 ans, que dix ans de moins que son prédécesseur Gaston Schwartz, qui prendra sa retraite le 31 août. Le nouveau directeur du ministère de la Coopération sera Christophe Schiltz (43 ans), membre du LSAP et président du Conseil d’État, qui occupe depuis février 2020 le poste de coordinateur général du ministre délégué Franz Fayot (LSAP).
Lux-Development a été fondée en 1978 pour compléter l’Office du Du-croire, créé en 1961. À l’époque, le Luxembourg souffrait de la crise de l’acier et de la crise pétrolière, et la croissance économique était en recul. Afin de conquérir de nouveaux marchés dans des pays tiers avec le soutien de l’État, la Fedil, la Chambre de commerce et d’artisanat et une vingtaine d’entreprises se sont regroupées au sein d’une Sàrl, sur le modèle de la Société allemande de coopération technique. L’État y détenait une participation par l’intermédiaire de la Société nationale de crédit et d’investissement (SNCI). L’objectif premier était de contribuer à l’aide au développement, à laquelle le Luxembourg avait jusqu’alors largement renoncé. Lux-Development avait pour mission de « découvrir ce qu’il y avait à faire sur tel ou tel marché pour les entreprises luxembourgeoises », expliqua Paul Helminger (DP), alors secrétaire d’État au ministère des Affaires étrangères, lors d’un débat à la Chambre en octobre 1980. En contrepartie de « cadeaux » sous la forme d’un « volume plus important d’aide au développement », le Luxembourg souhaitait savoir « s’il ne se passait pas, d’une manière ou d’une autre, quelque chose dans ce pays qui puisse nous intéresser ». Après tout, les grandes nations agissaient elles aussi de la sorte.
Cette initiative n’a rencontré qu’un succès mitigé : Arbed et Paul Wurth n’avaient pas besoin de Lux-Development pour se développer à l’international ; BIL, la Banque Générale et la Kredietbank non plus, grâce au développement florissant de la place bancaire ; les PME telles qu’Elco, A&P Kieffer, TR-Engineering ou Luxconsult avaient en réalité suffisamment à faire sur le marché national. La décolonisation, la mondialisation et l’engagement d’un mouvement d’ONG en plein essor ont transformé la conception de l’aide au développement dans les années 1990. À la suite de critiques de la Commission européenne concernant l’attribution de marchés publics sans appel d’offres, l’État, sous la houlette du ministre des Affaires étrangères Jacques Poos et du secrétaire d’État Georges Wohlfahrt (tous deux du LSAP), a transformé Lux-Development en société anonyme en 1998 et en a acquis les deux tiers des 400 actions. À la suite d’un audit réalisé par KPMG, l’État est devenu en 2004, sous la houlette du ministre du DP Charles Goerens, l’unique actionnaire ; le conseil d’administration a été composé de hauts fonctionnaires, tandis que la Chambre des métiers et la Chambre de commerce ne désignent plus, à ce jour, qu’un représentant chacune, tout comme le Cercle de coopération des ONGD, l’OGBL et le LCGB. Dans le même temps, le montant consacré par le Luxembourg à l’aide publique au développement (APD) n’a cessé d’augmenter. Alors que sa part dans le produit national brut s’élevait encore à 0,14 % en 1985 et à 0,33 % dix ans plus tard, elle se situe depuis 15 ans autour de 1 %.
Après sa « reprise » par l’État, Lux-Development a pu s’imposer comme un acteur international ; l’agence dispose désormais d’un solide réseau au niveau européen et réalise des missions pour la Commission européenne, le Danemark, les Pays-Bas et la Suisse. Sur le plan du personnel également, elle s’est stabilisée. Après que Ferdinand A. Koos, coopérant au développement proche des milieux économiques ayant autrefois travaillé en Iran et au Congo, eut professionnalisé l’agence en tant que directeur à partir de 1992, ses successeurs – l’ingénieur et membre du DP Eugène Rausch (2002-2003) ainsi que Raymond Weber (2003-2007), proche du LSAP et ancien haut fonctionnaire au ministère de la Culture – ne sont restés en fonction que quelques années. En 2007, le ministre Jean-Louis Schiltz (CSV) a nommé au poste de directeur général l’ingénieur civil Gaston Schwartz, un « homme de terrain » qui avait rejoint l’Agence gouvernementale pour la coopération bilatérale au développement dès la fin de ses études et qui, en l’espace de 20 ans, avait gravi les échelons, passant de chargé de programme à directeur des opérations.
Avec Manuel Tonnar, c’est la première fois qu’un haut fonctionnaire du ministère de la Coopération est nommé directeur général de Lux-Development. Après des études d’économie à Aix-en-Provence, Montpellier et Toulouse, il a obtenu un master en administration des affaires à Nancy, accompagné d’un semestre de recherche au Mexique. À l’issue de ses études, il a travaillé pendant deux ans chez Paul Wurth dans la vente de hauts fourneaux. En 1999, il a postulé auprès des Nations unies et a occupé un poste cofinancé par le ministère luxembourgeois des Affaires étrangères. Il a œuvré en faveur du développement local au Mali et au Vietnam, pays cibles du Luxembourg, en collaboration avec le secteur privé et le secteur de la microfinance. En 2003, il est revenu au Luxembourg, où le ministère des Affaires étrangères l’a recruté au sein du service de la coopération. Après le changement de gouvernement de 2013, le ministre en charge de ce dossier, Romain Schneider (LSAP), l’a nommé directeur adjoint de la Direction de la coopération, puis directeur en 2017.
Certains éléments laissent penser que le passage de Tonnar chez Lux-Development est motivé par des raisons politiques. Il explique au journal *Le Land* qu’il ne s’est pas engagé dans un parti depuis longtemps, car un poste élevé au ministère des Affaires étrangères n’était pas compatible avec une carrière politique. Lorsqu’il est devenu évident qu’il allait quitter la fonction publique, il a récemment adhéré au Parti socialiste et se présentera aux élections communales de 2023 dans la ville de Luxembourg, raconte ce natif de Bonneweg, qui a grandi à Limpertsberg. Le président de la section LSAP de la ville de Luxembourg est Franz Fayot, et le secrétaire général, Christophe Schiltz.
Son frère Serge souhaite lui aussi se présenter pour la première fois aux élections communales cette année, mais à Mersch et sur la liste de déi Lénk. Même si tous deux ont pris leur décision presque simultanément, Manuel Tonnar affirme qu’il ne s’agissait en aucun cas d’une entente.
40 % de l’APD luxembourgeoise provenant du Fonds national d’aide au développement sont alloués à Lux-Development ; en 2021, ce montant s’élevait à 130 millions d’euros. L’agence emploie environ 700 personnes à travers le monde, dont 70 à son siège au Luxembourg et plus de 100 dans ses antennes situées dans les différents pays partenaires. 500 chargés de mission et experts participent aux différents projets. Ils constituent l’une des raisons pour lesquelles Lux-Development est restée une société anonyme et n’a pas été transformée en administration publique ou en organisme public. L’État luxembourgeois ne pourrait pas les employer aux conditions qu’il offre à ses fonctionnaires et agents au Luxembourg. Toutefois, on envisage actuellement de transformer l’agence de société anonyme en entreprise sociale (SIS).
Avec la nomination de M. Tonnar, le gouvernement pose les jalons d’un rapprochement accru entre le ministère de l’Économie, le ministère de la Coopération et Lux-Development. Cela pourrait permettre de « mieux mettre en œuvre les synergies », explique le nouveau directeur. Lux-Development vient tout juste d’adapter ses statuts à la loi modernisée sur le commerce, ce qui lui permet de collaborer plus étroitement avec le monde des affaires et, en particulier, avec le secteur financier, explique M. Tonnar. Franz Fayot avait déjà déclaré en mars, dans une interview accordée au Forum, qu’il souhaitait trouver « les moyens » d’impliquer davantage « le secteur des fonds dans le financement de projets », car l’État ne pouvait atteindre ses objectifs de développement durable uniquement grâce à l’APD. Dans les domaines de la numérisation, de l’environnement et du climat également, Lux-Development souhaite à l’avenir collaborer davantage avec les entreprises privées. La plateforme de protection civile Emergency.lu, développée par l’État en collaboration avec SES, Hitec et Luxembourg Air Rescue, sert de modèle. Il y a une semaine, M. Fayot a annoncé lors d’une conférence de presse qu’il souhaitait lancer un appel d’offres pour un projet similaire dans les prochains mois.
Manuel Tonnar considère que sa mission principale consiste à mettre en œuvre de tels programmes en concertation avec le gouvernement. En tant qu’économiste, il dispose des compétences nécessaires à cet effet. En collaboration avec l’ONG Ada, qui travaille avec de grands investisseurs et des fonds d’impact mondiaux dans le domaine de la microfinance, le ministère a lancé en 2020, sous la direction de la prédécesseure de Fayot, Paulette Lenert (LSAP), le programme SSNUP, soutenu par la Suisse et le Liechtenstein, visant à octroyer des crédits aux petits entrepreneurs. Il y a 20 ans, M. Tonnar était lui-même membre d’Ada, précise-t-il. Il précise toutefois que ces projets ne relèvent pas de l’aide liée, telle qu’elle était envisagée autrefois ; ils ne sont mis en œuvre que s’il existe un besoin réel dans le pays partenaire, assure le nouveau directeur, et non pour rendre service aux entreprises.
Même si l’aide au développement s’appelle aujourd’hui « coopération au développement », que les pays cibles sont désormais qualifiés de « pays partenaires » et que l’accent est mis sur des thèmes tels que l’égalité des sexes, que l’on accorde de l’importance à la diligence raisonnable et qu’il ne s’agit apparemment plus de déterminer « ce qu’un marché peut apporter aux entreprises luxembourgeoises », cet aspect ne peut toutefois pas être ignoré. La communication a certes évolué, mais des intérêts géopolitiques et néocolonialistes sont toujours en jeu : la concurrence internationale et l’imposition de modèles sociaux et économiques constituent le cadre politique de l’aide au développement. L’UE, par exemple, souhaite empêcher la Chine et la Russie d’étendre leur influence économique en Afrique et en Amérique du Sud. Le Luxembourg souhaite valoriser politiquement le « savoir-faire » de son secteur financier – qui avait été gravement discrédité il y a dix ans – de manière à ce qu’il s’avère plus utile pour les pays partenaires que celui des entreprises d’autres pays européens. Parallèlement, le secteur financier peut ainsi se présenter comme une branche sociale, diversifiée et durable.
En tant que directeur au ministère de la Coopération, Manuel Tonnar s’est intensément consacré ces dernières années au domaine de la finance d’impact. En collaboration avec des banques et des investisseurs, il a lancé des fonds de « de-risking » qui investissent dans l’éducation et l’agriculture durable dans les pays en développement. Parmi ceux-ci figure notamment l’Agri-Business Capital Fund, qui a été critiqué par Greenpeace, SOS Faim et l’ASTM au motif qu’il viserait la maximisation des profits, favoriserait l’agriculture conventionnelle et ne serait donc pas compatible avec les objectifs de développement durable du gouvernement.
Manuel Tonnar répond à ces critiques en invoquant des arguments de realpolitik issus de l’économie sociale de marché. Il souhaite mener une « politique de développement innovante » et mettre en œuvre la nouvelle architecture financière de l’UE, qui prend de plus en plus d’importance en cette période de crises multiples. « En fin de compte, la finance d’impact vise à permettre aux entreprises d’accéder à des fonds, d’employer du personnel et de faire tourner l’économie, afin que les États puissent financer leurs systèmes sociaux. » Pour mettre en œuvre cette vision, Lux-Development a jusqu’à présent été trop limitée dans ses possibilités.
