La Défense et son armée

La relation étrange que la classe politique luxembourgeoise entretient avec le monde militaire en général, et avec sa propre armée en particulier, est une nouvelle fois apparue au grand jour lorsque le député du DP, Gusty Graas, a déclaré fin juillet, lors du débat à la Chambre sur la nouvelle loi sur l’armée, qu’il ne fallait pas assimiler l’armée à la défense nationale et à la conduite de la guerre. L’armée sert bien davantage à permettre au Luxembourg de remplir son rôle au sein de l’OTAN.

Cette affirmation est pour le moins remarquable quand on se rappelle que l’OTAN est une alliance de défense militaire qui, en cas d’urgence, assure la défense territoriale par la conduite de la guerre. Toutes les armées de ses États membres ont une finalité militaire, voire belliqueuse dans certaines circonstances. Or, au Luxembourg, on s’efforce avant tout d’éviter tout débat public de fond sur les questions militaires, même au prix d’une dissonance cognitive. Il faut reconnaître au ministre de la Défense sortant, François Bausch (Les Verts), le mérite d’avoir réclamé à plusieurs reprises honnêteté et réalisme (d’Land, 23 juin 2023). Le nouveau gouvernement devrait s’inscrire dans cette lignée. Il devient de plus en plus impossible de faire semblant de ne pas voir l’éléphant dans la pièce. Sous la pression de l’OTAN, c’est-à-dire de l’extérieur, le budget de la défense avait été augmenté ces dernières années, pour être encore revu à la hausse suite à de nouvelles pressions extérieures. Le Premier ministre du DP, Xavier Bettel, et le ministre de la Défense, M. Bausch, ont négocié relativement discrètement avec l’OTAN une révision à la baisse de l’objectif des 2 %, ce qui signifie qu’à long terme, le budget de la défense ne devrait pas se stabiliser à environ deux milliards d’euros par an, mais seulement à environ 1,6 milliard. Cela représente tout de même, en comptant l’ensemble des civils et des militaires des forces armées, près de 1,2 million par habitant et par an. La structure actuelle, dit-on, ne serait pas en mesure de gérer et d’investir judicieusement de telles sommes.

Mais ce n’est, au mieux, que la moitié de la vérité. Des considérations tant militaires que constitutionnelles semblent être en jeu. Un haut gradé à la retraite l’a formulé de manière aussi claire que brutale : « Si l’on consulte, par exemple, les descriptions des différentes composantes sur le site web de la Direction de la Défense, on a l’impression que, pour certaines d’entre elles, le lien avec le chef d’état-major de l’armée semble être de nature purement administrative, tandis que la chaîne de commandement militaire reste dans l’ombre. On oublie trop souvent à quel point ces questions sont cruciales lorsqu’il s’agit d’expliquer pourquoi, une fois, les choses ne se sont pas déroulées comme prévu. Pour nos partenaires au sein de l’Alliance également, il n’est pas sans importance de savoir si nos capacités nationales s’intègrent sans heurts dans les chaînes de commandement militaires multinationales et qui sont leurs interlocuteurs militaires pour les questions d’opération. »

Au cours des dernières décennies, on a manifestement assisté à une certaine prolifération anarchique, qui trouve son origine au plus haut niveau. Avec la « Direction de la Défense », le Luxembourg s’est doté d’une autorité multifonctionnelle complexe, rattachée au ministère des Affaires étrangères mais placée sous l’autorité d’un ministre de la Défense, et qui navigue quelque part entre la politique étrangère, la politique de sécurité et la politique de développement, conformément à l’approche « 3D » « Diplomatie, Développement et Défense ». Le site Internet de la Direction de la Défense soulève plus de questions qu’il n’apporte de réponses. Les termes « Défense », « Direction de la Défense » et « Armée » y apparaissent, mais leur distinction reste floue. Un passage est particulièrement déroutant, dans lequel on peut lire : « La Direction de la Défense est chargée de planifier les investissements et de développer les capacités et moyens militaires, ainsi que d’identifier les investissements permettant la diversification de l’effort de défense du Luxembourg. Aujourd’hui, la Défense luxembourgeoise et son Armée disposent de capacités et de compétences diverses dans des domaines tels que la reconnaissance terrestre, le domaine spatial, aérien ou la cyberdéfense. »

La Défense et son armée ? Lors des enquêtes menées par la commission parlementaire de contrôle budgétaire sur le satellite Luxeosys, les parlementaires ont pris conscience, le 14 septembre 2020, que la Défense et l’armée sont deux entités distinctes qui ne sont pas suffisamment coordonnées entre elles. Qui prend les décisions militaires au sein de la Défense – par exemple concernant une éventuelle utilisation du satellite militaire, c’est-à-dire une mission de reconnaissance militaire ? Ou concernant une cyberattaque ou une cyberdéfense ? Le chef d’état-major général est-il alors simplement le supérieur hiérarchique, au sens du droit de la fonction publique, des officiers de la Défense, ou de la Direction de la Défense, ou est-il également leur supérieur militaire opérationnel ? À qui les alliés doivent-ils s’adresser lorsqu’ils ont besoin d’un décideur militaire ? Qu’est-ce que le chef d’état-major général a son mot à dire et qu’est-ce qui ne relève pas de sa compétence ? La vie militaire repose essentiellement sur une répartition claire des compétences, qui trouve son expression dans une chaîne de commandement. À quoi sert une structure militaire parallèle au sein du ministère des Affaires étrangères ? La diplomatie du ministère des Affaires étrangères a-t-elle un jour décidé de mener elle-même les guerres à l’avenir, dans l’esprit de Clemenceau, qui avait autrefois déclaré : « La guerre ! C’est une chose trop grave pour la confier à des militaires » ?

Alors que la Défense semble s’atteler à la mise en place d’une « Space Patrol », l’armée reste ancrée dans les années 70 et est confrontée à un choc des cultures. Toute une série de problèmes s’engendrent et s’amplifient mutuellement. Une culture de commandement archaïque et inefficace, qui se traduit dans la pratique par une bureaucratie excessive et une microgestion, est régulièrement citée comme un point faible. Les instructions détaillées relatives à la mise en œuvre pratique des directives étouffent toute initiative et toute responsabilité individuelle au sein de la garnison et se traduisent, lors des opérations militaires, par un « commandement par ordre ». Dans les armées occidentales, cependant, le principe du « commandement par mission » s’est imposé depuis des décennies : le supérieur fixe un objectif, alloue les moyens nécessaires et communique l’intention de commandement globale dans le cadre de l’opération d’ensemble, sans donner de consignes détaillées sur l’exécution de la mission individuelle. L’exécutant décide lui-même de la manière d’atteindre l’objectif ; grâce à sa connaissance des objectifs opérationnels généraux, il est en mesure d’agir dans leur esprit même en cas de changement de situation ou de rupture des communications.

Le problème des effectifs de l’armée

L’armée luxembourgeoise est spécialisée dans la reconnaissance, ce qui exige une action largement autonome et adaptée à la situation, conformément à l’intention de commandement supérieure. À cet égard, la pratique de commandement en vigueur à Herrenberg va à l’encontre de l’esprit des troupes de reconnaissance et de ce qui est enseigné aux élèves officiers et sous-officiers dans leurs écoles militaires à l’étranger. Ce décalage engendre de la frustration, une « démotivation intérieure », un « service au strict minimum » et, finalement, des démissions, ce qui aggrave encore le problème de personnel déjà existant. Une prolongation du service volontaire à quatre ans et la création de nouveaux postes de relève peuvent apporter un soulagement ponctuel. En revanche, des orientations stratégiques de la part des responsables politiques visant à créer une réserve de l’armée pourraient considérablement atténuer le problème de personnel, ce qui améliorerait également l’intégration sociale et l’acceptation des troupes.

En complément de la réserve de l’armée, l’introduction du concept de soldat à durée déterminée apporterait des avantages considérables. La perspective de rester dans l’armée jusqu’à la retraite rebute de plus en plus et entraîne, en raison du rétrécissement de la pyramide vers le sommet, un engorgement insoluble au niveau des militaires de carrière. Après tout, dans une pyramide, un seul individu peut atteindre le sommet. Pourquoi ne pas, après dix ou quinze ans de service en tant que capitaine ou adjudant de réserve, passer à une autre fonction au sein de l’État tout en restant à la disposition de l’armée en tant que réserviste ? Ce concept est également mis en pratique dans les forces armées occidentales.

Et puis : pourquoi ne pas attirer les jeunes intéressés par l’armée, la police ou le CGDIS grâce à un lycée militaire ? Pourquoi ne pas créer une chaire de sciences militaires à l’université du Luxembourg ? Jouer ce rôle de médiateur entre les cultures militaires irait bien au Luxembourg et serait sans aucun doute considéré par l’OTAN comme un effort de défense. Cela permettrait également de réduire la durée du séjour de nos aspirants officiers dans des académies étrangères, sans pour autant renoncer à l’influence d’un environnement international. L’expérience du service militaire à l’étranger doit bien sûr être garantie. Cela permettrait ainsi de briser la bulle sclérosée de Herrenberg, au lieu de continuer à favoriser une infantilisation largement dénoncée.

Une charte pour la troupe

Cette transition culturelle doit bien sûr s’étendre également à la philosophie de la troupe. La tentative d’élaborer une ligne directrice sous la forme de la Charte des valeurs créée en 2020 peut être considérée comme un échec et doit être reprise, sans tomber dans des anachronismes grandiloquents. Les militaires et la société doivent savoir clairement pour quoi cette armée doit, le cas échéant, s’engager.

Si les forces armées sont certes les premières concernées et sollicitées pour renforcer les efforts de défense, l’ampleur de ce défi exige toutefois que cette question devienne une mission transversale à l’échelle de l’État. Cela permettra sans aucun doute de générer des effets de synergie. Le Luxembourg manque de capacités en matière de protection civile et de gestion des catastrophes – une lacune qui doit être comblée au plus vite, compte tenu de la multiplication des catastrophes liées au changement climatique ainsi que de la menace croissante que représentent la guerre, le terrorisme, les pandémies, les flux migratoires et les troubles civils. L’idée d’une unité militaire polyvalente (unité médico-sapeur) est à l’étude ; celle-ci réunirait les capacités d’une compagnie sanitaire et d’une compagnie du génie et serait rattachée au CGDIS par le biais de détachements, de formations et de matériel, ainsi que d’exercices militaires réguliers. À l’issue de leur période de service régulière au sein de cette unité, les militaires conserveraient leur statut militaire, mais seraient détachés auprès du CGDIS. Pendant deux semaines par an, ces effectifs seraient mobilisés afin de compléter les effectifs de l’unité, de mener des formations et de réaliser des exercices. Selon la situation, cette unité pourrait intervenir sous l’uniforme bleu du CGDIS ou en vert militaire, c’est-à-dire dans un cadre civil ou militaire. Elle pourrait intervenir, en totalité ou en partie, lors de catastrophes en Allemagne et à l’étranger, sous commandement national, de l’OTAN, de l’UE ou de l’ONU, afin, par exemple, de sécuriser les infrastructures, de mettre en place, de protéger, d’approvisionner et d’exploiter des camps de tentes et des hôpitaux de campagne dans des zones de guerre ou de catastrophe. La France, la Suisse et l’Autriche ont mis en place de telles unités. Ce concept s’inscrit dans la lignée de l’idée très débattue d’un hôpital militaire et contribuerait également à remédier à la situation critique persistante dans le domaine sanitaire de l’armée. Sur le plan sociétal, cette idée ne fait l’objet d’aucune controverse et représenterait pour le Luxembourg une valeur ajoutée indéniable, qui pourrait par ailleurs être invoquée comme contribution à la défense. Il serait toutefois illusoire de penser que l’armée pourrait mener à bien un tel projet à elle seule. L’expertise et le soutien du CGDIS seraient indispensables, ce qui nous ramène à la question de la mission transversale de l’État. L’armée est toujours prête à venir en aide à tous les services de l’État en cas de besoin. Cette disponibilité ne doit pas être à sens unique.

Lors d’entretiens menés avec des militaires en service actif et à la retraite, mais aussi avec des employés civils, dans le cadre des recherches menées pour les derniers articles consacrés au thème de l’armée (d’Land, 23 juin 2023 et 15 septembre 2023), un consensus s’est dégagé quant à la création d’un inspecteur général ou d’un commissaire pour l’armée. Le concept de base s’inspire de la Bundeswehr allemande, mais l’idée d’un « médiateur de la défense » devrait toutefois être adaptée au contexte luxembourgeois : il devrait être plus qu’une simple boîte à suggestions pour les soldats et disposer d’un droit d’accès et d’initiative étendu ; outre la rédaction de rapports périodiques, il devrait pouvoir mener des enquêtes de manière indépendante et formuler des propositions. La justice militaire et la police militaire pourraient également être rattachées à ce service. Une telle instance, ou son représentant, devrait bénéficier de la confiance de tous les membres de l’armée, tant militaires que civils, ainsi que des responsables politiques. Il devrait également bien connaître les aspects militaires. Il ne faudrait en aucun cas qu’elle devienne un frein bureaucratique et légaliste. Cela permettrait ainsi d’apaiser les conflits dans la sphère prépolitique, d’instaurer la confiance et de garantir le contrôle civil et politique des forces armées.

La nouvelle ministre chargée de ce dossier, Yuriko Backes, du DP, a un large éventail de tâches urgentes à mener à bien.