Au début de l’année 1999, lorsque le CSV et le DP ont formé leur dernière coalition, il avait fallu sept semaines et demie pour mener à bien les négociations. Le Premier ministre Jean-Claude Juncker (CSV) avait dû prononcer son discours de politique générale au milieu du mois d’août. Selon les tendances politiques, certains craignaient ou espéraient une vague de libéralisation et de privatisation, mais finalement, la nouvelle coalition a largement poursuivi la ligne suivie par le CSV et le LSAP au cours des 15 années précédentes.
Cette fois-ci, les choses devraient se passer différemment. Le CSV, puissant partenaire principal, a passé dix ans dans l’opposition ; il s’attend à un « nouveau départ », a déclaré lundi le formateur Luc Frieden (CSV) lors d’une brève conférence de presse au château de Senningen. Samedi déjà, Franz Fayot (LSAP), encore ministre de l’Économie, avait exposé dans un article publié dans le Tageblatt à quoi pourrait ressembler ce nouveau départ : « Les finances publiques sont dépeintes sous les couleurs les plus sombres afin de préparer le pays à un prochain programme d’austérité. Il s’avérera ensuite que la situation est en réalité meilleure qu’elle n’avait été présentée au départ, ce qui permettra alors, l’année prochaine, une série de cadeaux généreux », écrit le futur député de l’opposition. Jusqu’à la fin de l’ère Juncker, cette manière de procéder a constitué un élément essentiel de la politique financière menée par le CSV et de sa politique budgétaire axée sur une austérité rigide.
Au cours de la semaine qui a suivi les élections, Frieden s’était adressé à l’opinion publique pour déclarer que le déficit budgétaire était plus élevé que prévu au printemps et que le futur gouvernement CSV-DP ferait tout son possible pour conserver la note AAA. Il a fondé ses déclarations sur la note de travail adressée au formateur, que le Comité économique et financier national (CEFN) – composé majoritairement de hauts fonctionnaires du ministère des Finances – avait présentée aux délégations de négociation du CSV et du DP le 12 octobre. À la demande du LSAP et du Parti des Pirates, cette note a également été mise à la disposition des députés mardi (et est en possession du Land). Il en ressort que la situation budgétaire de l’État s’est détériorée depuis 2020, le déficit devrait atteindre son pic en 2024, à 2,7 % du PIB (2,3 milliards d’euros), avant de se stabiliser en 2027 à 2,2 % du PIB (2,2 milliards d’euros). La limite de 3 % convenue dans le traité de Maastricht ne sera dépassée aucune année. Afin que le Luxembourg reste solvable, le CEFN recommande d’émettre la prochaine émission d’obligations d’État au premier trimestre 2024 ; d’ici 2027, le gouvernement devrait contracter chaque année une dette supplémentaire comprise entre 3,5 et 4,5 milliards d’euros, dont le remboursement pourrait s’avérer coûteux en raison de la hausse des taux d’intérêt.
Selon la note, la dette publique devrait continuer à augmenter pour dépasser pour la première fois en 2026 la limite « magique » de 30 % du PIB fixée en 2013 par le DP, le LSAP et les Verts, et atteindre 32,4 % du PIB en 2027. Dans son programme de stabilité d’avril, la ministre des Finances du DP, Yuriko Backes, avait encore tablé, dans son scénario central, sur une dette publique restant inférieure à 30 % en 2027. Elle avait toutefois transmis à Bruxelles, en prévision d’un choc économique, un scénario défavorable qui tablait certes sur un déficit en pourcentage légèrement inférieur pour 2024 par rapport aux prévisions actuelles du CEFN. Ce scénario défavorable prévoyait toutefois déjà que la dette publique pourrait atteindre 31,6 % du PIB en 2026 et même 33,7 % en 2027. Le CEFN attribue désormais la détérioration des finances publiques à la baisse des recettes (notamment au niveau des droits d’enregistrement en raison du marasme dans le secteur de la construction, de la taxe d’abonnement et de la réduction de la TVA limitée jusqu’à fin 2024) ainsi qu’à des dépenses supplémentaires dans les trois domaines tripartites (frein aux prix de l’énergie, crédits d’impôt, subventions).
Contraction : le Statec n’exclut pas une récession (de -0,8 %) cette année en raison d’un ralentissement économique dans le secteur financier et table pour l’année prochaine sur une croissance (1,5 %) inférieure à celle prévue en septembre : « Au vu des dernières données des comptes nationaux trimestriels, publiées le 14 septembre 2023, l’économie luxembourgeoise ne semble pas pouvoir éviter une contraction en 2023 », indique la note de travail. Dans sa note de conjoncture de juin, le Statec avait déjà mis en garde contre une baisse du PIB (de -0,4 %) – dans le scénario le plus défavorable parmi les trois qu’il avait présentés. Dans l’hypothèse d’une désinflation plus rapide, l’office des statistiques avait prévu une croissance de 2,8 % pour cette année et même de 4,5 % pour l’année prochaine.
« Une chose est toutefois claire : les mensonges colportés par #NeieLuc, selon lequel un allègement fiscal général pour les ménages et les entreprises stimulerait la croissance économique et permettrait ainsi, comme par miracle, d’alimenter davantage les caisses de l’État, n’a même pas survécu à la première semaine de négociations entre le CSV et le DP », écrit Franz Fayot dans le Tageblatt. Cela vaut sans doute aussi pour la promesse électorale centrale du DP, le partenaire de coalition actuel de Fayot, qui est tout à fait conscient qu’il ne parviendrait pas à mettre en place une tranche d’imposition unique au cours d’une seule législature, même dans un contexte budgétaire et conjoncturel plus favorable. Elle avait toutefois annoncé dès juillet qu’elle entamerait la mise en œuvre progressive dès après les élections si elle revenait au gouvernement (sans toutefois préciser comment). Le DP peut désormais invoquer la mauvaise situation des finances publiques pour ne devoir réaliser sa grande réforme fiscale qu’« à moyen terme », comme il l’a déjà fait au cours des dix dernières années – jusqu’à ce qu’il y ait peut-être à nouveau suffisamment de « pognon » à un moment donné. Elle se rapproche ainsi de la position du CSV, qui, dans son programme électoral, ne s’était pas fermé à « un débat à moyen terme sur la suppression des tranches d’imposition ». Luc Frieden avait toujours affirmé pendant la campagne électorale que l’individualisation de l’impôt n’était pas finançable.
La promesse électorale du CSV, qui consiste à soutenir à la fois la classe moyenne (indexation intégrale du barème fiscal sur l’inflation au cours de la première année suivant l’arrivée au pouvoir, augmentation du seuil d’imposition, élargissement des tranches d’imposition, allègements fiscaux pour les jeunes actifs et les primo-accédants) que l’économie (baisse de l’impôt sur les sociétés, incitations fiscales supplémentaires pour les investisseurs) afin de stimuler la croissance, de créer de nouveaux emplois et, par là même, d’augmenter les recettes publiques, devrait toutefois s’avérer au moins tout aussi difficile à financer. Romain Bausch, président du Conseil national des finances publiques, a déclaré mardi lors d’une interview sur RTL Télé que les baisses de l’impôt sur le revenu n’étaient possibles que si elles étaient compensées par une augmentation des impôts indirects ou d’autres taxes, ou par une réduction des dépenses. La croissance économique à elle seule ne suffirait pas à cet effet.
Les promesses électorales du DP et du CSV en matière de politique fiscale semblent difficilement conciliables. Leurs positions respectives révèlent également des visions sociopolitiques diamétralement opposées : alors que le CSV souhaite « refaire de la famille une priorité politique », le DP s’engage « en faveur de l’égalité de traitement fiscal de tous les modes de vie ». Le CSV souhaite, grâce à la « prime au foyer », encourager les parents à s’occuper de leurs enfants à la maison ; le DP promet quant à lui une garantie de place en structure d’accueil pour tous. Les libéraux souhaitent autoriser la gestation pour autrui, tandis que le CSV s’y oppose. Le DP souhaite interdire les thérapies de conversion des personnes LGBTQ+ et renforcer les droits des personnes intersexuées, tandis que le CSV souhaite « évaluer et, le cas échéant, adapter les modalités des changements de sexe améliorées par la « Gambie » » , ce qui donne l’impression qu’il souhaite revenir sur ces « modalités ».
Contradictions : On peut donc se demander comment les futurs partenaires de la coalition vont résoudre ces contradictions sans qu’un parti ne perde la face ou ne soit contraint de renier ses promesses électorales. Aucun des deux partis ne prévoit de nouveaux impôts ni d’augmentations d’impôts dans son programme électoral. Ils devront donc procéder à des économies pour financer les allègements fiscaux. Le budget de l’État est principalement grevé par les dépenses élevées de l’administration centrale. Réduire les investissements dans les infrastructures n’est toutefois pas une option en raison de la croissance : les prévisions économiques du CEFN (« à politique inchangée ») tablent sur une légère hausse du chômage au cours des cinq prochaines années (ce qui pèserait davantage sur le budget, d’autant plus lorsque, dans quelques années, la directive européenne reportée entrera en vigueur, obligeant le Luxembourg à verser des allocations chômage également aux frontaliers). Alors que l’emploi national augmenterait de manière constante d’environ 2,5 % par an, la population s’accroîtrait d’environ 50 000 personnes et le nombre de frontaliers dépasserait les 30 000. Parmi les dépenses courantes de l’État central, ce sont notamment les salaires des fonctionnaires et des agents qui pèsent lourdement. Au cours des deux dernières années, les recettes de l’État central ont considérablement augmenté en raison de la progression à froid résultant de plusieurs tranches d’indexation. Si le CSV tient ses promesses électorales, à savoir adapter intégralement le barème fiscal à l’inflation et élargir les tranches d’imposition afin de ralentir la progression de la charge fiscale, les recettes de l’État central diminueront elles aussi – d’autant plus que le CEFN table sur une tranche d’indexation par an jusqu’en 2027.
La note de travail du CEFN fait également état d’autres défis et risques potentiels qui pourraient peser davantage sur le budget de l’État à moyen et long terme. C’est notamment le cas de la mise à jour du plan national pour l’énergie et le climat, envoyée en juillet à la Commission européenne par la ministre de l’Environnement, Joëlle Welfring, et le ministre de l’Énergie, Claude Turmes (tous deux membres des Verts), qui, selon le CEFN, entraînera d’ici 2027 des coûts supplémentaires de plus de 900 millions d’euros, qui n’étaient pas encore prévus dans le projet de budget pluriannuel 2023-2026. Ou encore l’augmentation des dépenses de défense dans le cadre des engagements pris auprès de l’OTAN (à hauteur de 2 % du revenu national brut) et le maintien de l’aide au développement (à hauteur de 1 % du RNB). De plus, le Luxembourg doit honorer ses engagements financiers envers l’UE, le FMI et dans le cadre de la reconstruction de l’Ukraine. Faire des économies dans ces domaines ou se soustraire à ces responsabilités serait politiquement irresponsable.
Enfin, la note de travail met en évidence la forte dépendance (fiscale) de l’État vis-à-vis du secteur financier et de la bienveillance des agences de notation. La place financière est bien plus qu’un simple garant de la prospérité ; c’est peut-être même de celle-ci que dépend l’indépendance de l’État luxembourgeois. La mise en œuvre des directives européennes et des mesures de l’OCDE telles que BEPS, Unshell, les piliers 1 et 2 ou BEfit, qui visent à renforcer l’équité fiscale internationale, pourrait affaiblir le secteur financier et, par conséquent, réduire considérablement les recettes fiscales. On peut toutefois se demander si elles seront toutes effectivement mises en œuvre ; le gouvernement et les grands groupes les plus concernés sauront sans doute faire en sorte, ensemble, d’empêcher cela.
« Un accord de coalition ne précise pas dans les moindres détails tout ce qui sera fait au cours des cinq prochaines années », a déclaré Luc Frieden lundi. En matière de politique fiscale, les discussions sont « difficiles, mais constructives ». Jusqu’à présent, aucun des deux partis n’a « renoncé à un principe fondamental ».
En 1999, après la première réunion du Comité national de l’OGBL à l’issue des élections, son président, John Castegnaro, avait estimé que le programme gouvernemental avait été rédigé « à grand renfort d’encre noire et de quelques touches de bleu ». Il entendait par là que l’accord portait clairement la marque du CSV, qui s’était nettement imposé face aux « tendances néolibérales » au sein de son partenaire junior, le DP. Aujourd’hui, les rôles semblent s’être inversés, alors que le déséquilibre en termes de sièges est encore plus marqué qu’à l’époque. Xavier Bettel, du DP, encore Premier ministre chargé du climat et se présentant comme un « socialiste », se considère comme la conscience sociale et écologique ainsi que l’aile gauche de la nouvelle coalition, ce qu’il doit toutefois encore prouver. D’ici la fin de la semaine prochaine, le gouvernement devrait peu à peu prendre forme. Les négociations se déroulent « avec sérieux », affirme le formateur Luc Frieden. Et ce, depuis près de cinq semaines maintenant.
