Le fait que la légitimité de la démocratie luxembourgeoise soit fragilisée par la forte proportion d’étrangers est une réalité que les observateurs politiques ne peuvent ignorer. En 2015, le gouvernement bleu-rouge-vert a tenté d’élargir la participation politique en organisant un référendum visant à se prononcer sur le droit de vote des non-ressortissants. Mais 80 % des Luxembourgeois ont voté contre. Depuis lors, l’accès à la nationalité luxembourgeoise a été facilité. Et plusieurs tentatives ont été faites pour faciliter la participation politique par le biais de la participation citoyenne.
Au niveau communal, le Conseil des échevins de la ville de Luxembourg avait lancé en 2024 et 2025 les « Apéri’tours ». Le Conseil des échevins, accompagné de collaborateurs de la ville, parcourait les différents quartiers afin d’échanger avec les habitants lors de promenades. D’une part, cela permettait aux élus de présenter les projets en cours ; d’autre part, les citoyens étaient invités à faire part de leurs préoccupations. Selon L’Essentiel, 1 750 citoyens ont participé à la première édition. Lors d’une séance du conseil municipal, Lydie Polfer a évoqué les 1 500 remarques et pistes de réflexion qu’elle avait reçues des citoyens. Il s’agit « à 100 % » d’une « forme réussie de participation citoyenne », a estimé la maire ; une forme de participation citoyenne pour laquelle la commune n’a pas lésiné sur les moyens : les deux éditions ont coûté au total 700 000 euros et comprennent les frais liés à l’expertise externe, à la documentation et à l’organisation des événements, selon le Tageblatt.
Jürgen Stoldt, politologue, auteur sur le Forum et consultant en matière de participation citoyenne, doute toutefois de l’efficacité de ce type de formats : « Les commentaires souvent exprimés de manière spontanée et les intérêts particuliers, dont on veut rapidement se débarrasser, fusent dans tous les sens lors de tels événements. » Il serait difficile d’établir un dialogue autour de problématiques spécifiques ; ne serait-ce qu’en raison du nombre élevé de participants. Ce n’est que dans les années 1980 que les communes auraient élargi leur offre d’information ; des réunions d’information auraient alors été mises en place, au cours desquelles les citoyens avaient de plus en plus souvent la parole durant le dernier quart d’heure. D’une certaine manière, les Apéri’tours s’inscrivent également dans cette tradition.
Outre cette forme d’échanges informels, des ateliers se sont également imposés. C’est ainsi qu’un week-end de novembre 2024 a été organisé l’« Ideation Lab », un atelier qui a réuni pendant 26 heures 50 habitants de la capitale afin de recueillir des idées pour des projets concrets. Au total, 42 agents municipaux étaient présents pour encadrer l’événement de manière professionnelle, et comparé aux « Apéri’tours », cet événement s’est avéré peu coûteux pour le budget communal, avec un coût de 70 000 euros. Malgré tout, un an plus tard, de nombreux participants se sont dits déçus, comme l’a révélé le Tageblatt : la commune ne les aurait plus recontactés, aucune suite n’aurait été donnée et ils n’auraient pas non plus été informés de la suite réservée à leurs propositions. À la demande du quotidien d’Esch, la commune a finalement annoncé qu’elle aborderait les propositions de manière plus concrète cette année. Certes, les participants ont également été nombreux à saluer la qualité des échanges, qualifiés d’« intenses et conviviaux ». En parcourant les profils des participants, on y trouve des représentants de « syndicats » et d’associations d’intérêt. C’est un schéma courant : « Ces ateliers rassemblent les habitués, des personnes intéressées par la politique, mais qui ne souhaitent pas ou n’ont pas pu obtenir de mandat », commente le politologue Stoldt. Les participants ne sont pas toujours satisfaits des résultats de ces ateliers : « Souvent, les propositions atterrissent sur le bureau d’un collaborateur du service technique, qui sélectionne les idées qui correspondent au concept qu’il a déjà imaginé ».
Le fait que la majorité des citoyens d’une nation puisse participer aux décisions politiques est un phénomène apparu au début du XXe siècle. Lors de la fondation de l’État luxembourgeois en 1839, on était encore loin d’une démocratie de masse moderne. Deux ans plus tard, le suffrage censitaire fut instauré ; il accordait le droit de vote à ceux qui pouvaient justifier d’un patrimoine minimum ou qui s’acquittaient d’un montant minimum d’impôts – seuls les hommes fortunés avaient donc le droit de vote –, le tout s’inscrivant dans le cadre d’une monarchie constitutionnelle qui autorisait le roi-grand-duc, en vertu de la Constitution, à exercer le pouvoir exécutif (et, par exemple, à nommer des ministres à sa discrétion). Avec les réformes de 1868, le Parlement a certes obtenu un peu plus de pouvoir, mais le suffrage restreint est resté en vigueur jusqu’en 1919. Après la Première Guerre mondiale, le suffrage universel a également été étendu aux femmes – ce qui a fait du Luxembourg un pays encore plus progressiste que la France et la Belgique à cet égard ; deux pays qui avaient pourtant été à l’avant-garde des droits démocratiques au XIXe siècle. Au milieu des années 1990 enfin, à la suite d’un arrêt de la Cour de justice européenne, le droit de vote aux élections des ordres professionnels a été accordé aux étrangers. Et grâce au traité de Maastricht, les citoyens de l’UE ont été autorisés à voter aux élections municipales et européennes ; le Luxembourg a alors décidé d’étendre ce droit à tous les étrangers, comme on peut le lire dans Forum.
Par ailleurs, sous le gouvernement bleu-rouge-vert, un dispositif visant à associer les citoyens à la prise de décision a été testé. Ainsi, le ministère d’État dirigé par Xavier Bettel (DP) a mis en place une assemblée citoyenne chargée d’orienter la future stratégie climatique du gouvernement. En octobre 2021, Xavier Bettel a déclaré dans son discours sur l’état de la nation : « La crise climatique nous concerne tous. Il est donc à nouveau temps de tracer notre propre voie. Je suis convaincu que la commission citoyenne sur le climat peut tracer cette voie ». Cent citoyens sélectionnés au hasard se sont réunis pendant huit mois et ont élaboré des solutions thématiques, avec l’aide de fonctionnaires, de scientifiques et d’acteurs de la société civile. À l’issue de ce processus, ils ont remis au gouvernement 56 propositions, dont cinq ont été intégrées au Pnec (le plan national pour l’énergie et le climat) sous forme de mesures et 19 ont conduit à un renforcement des mesures déjà adoptées.
Dans une analyse menée sous la direction de Raphael Kies, chercheur dans le domaine des innovations démocratiques et des sciences des médias, cette assemblée citoyenne est qualifiée d’« innovante » et d’« expérimentale », mais aussi susceptible d’être améliorée. Ainsi, le vivier à partir duquel les participants ont été sélectionnés était en partie constitué de personnes qui avaient posé leur candidature ; elles n’ont donc pas été tirées de manière entièrement aléatoire à partir d’une base de données de l’Ilres. Le rapport souligne comme un point positif le fait que les femmes et les jeunes – qui sont généralement sous-représentés dans les processus délibératifs – ainsi que les non-ressortissants étaient représentés proportionnellement à la population totale. En revanche, les personnes ayant un faible niveau d’éducation formelle auraient été moins bien représentées. Par ailleurs, le rapport constate que l’Assemblée citoyenne a été mise en place dans l’urgence : après son annonce par Bettel lors du discours sur l’état de la nation, il ne restait plus que trois mois pour élaborer un concept.
Pour Jürgen Stoldt, la Assemblée citoyenne sur le climat constitue un premier pas dans la bonne direction. Dans un pays comme le Luxembourg, de tels dispositifs, « qui impliquent la population sans lui accorder le droit de vote, sont absolument indispensables ». Ainsi, les trois quarts des salariés qui paient des impôts dans ce pays n’ont pas leur mot à dire, soit parce qu’ils ne possèdent pas la nationalité luxembourgeoise, soit parce qu’ils ne résident pas sur le territoire national – « alors qu’ils sont directement concernés par les décisions politiques, comme par exemple la réforme des retraites ».
Mais pour l’instant, il n’existe pas de majorité au Parlement pour mettre en place une assemblée citoyenne permanente au niveau national. La semaine dernière, le DP et le CSV se sont montrés sceptiques à l’égard de cette forme de participation citoyenne au sein de la commission des institutions. Pour le député du CSV Alex Donnersbach, la Chambre des députés est en soi déjà une sorte d’assemblée citoyenne représentative (ce qui est une affirmation audacieuse au vu de sa composition sociale ; on y trouve en effet principalement des locuteurs natifs luxembourgeois d’âge mûr et titulaires d’un diplôme universitaire). Le Luxembourg compte de nombreux groupes d’intérêt, des ONG et un parlement des jeunes, a fait valoir de son côté André Bauler, député du DP Nord – il faut lire les propositions de ces groupes, « ça fait aussi partie de notre culture politique ». L’ADR, seul parti d’opposition, s’y oppose également. Le chef de groupe Fred Keup a expliqué devant la commission des institutions qu’il était favorable aux référendums : « Tous les citoyens y participent, de manière anonyme et secrète. » Si une assemblée citoyenne devait voir le jour, seuls les Luxembourgeois et Luxembourgeoises devraient pouvoir s’y engager, a déclaré l’idéologue en chef de l’ADR. L’idée d’une assemblée citoyenne nationale a été débattue après que de jeunes responsables politiques du CSV, du DP, du LSAP et de déi Gréng ont mis en garde contre les courants antidémocratiques et appelé à une plus grande participation citoyenne ; les députés des Verts et du LSAP ont alors repris cette demande dans des motions.
En octobre 2025, Raphaël Kies, Racha El Herfi et Emilien Paulis se sont penchés sur la question de savoir ce qu’une assemblée citoyenne pourrait apporter, et ont présenté l’« Étude de faisabilité d’un dispositif délibératif permanent à l’échelle nationale ». Selon les auteurs, une assemblée citoyenne nationale pourrait renforcer la démocratie et lutter contre la perte de confiance dans celle-ci ; la demande en faveur de formats participatifs aurait par ailleurs été confirmée par des sondages. L’étude cite l’assemblée citoyenne d’Eupen comme exemple phare de participation citoyenne. C’est là qu’en 2020, pour la première fois, 24 citoyennes et citoyens ont été élus de manière aléatoire pour siéger de manière permanente au sein d’un organe permanent. Celui-ci organise des assemblées citoyennes au cours desquelles des recommandations à l’intention des responsables politiques sont élaborées. Afin de se positionner au mieux, le Parlement de la Belgique de l’Est a pris contact avec le groupe G1000, un « sommet citoyen » fondé par l’auteur et historien David Van Reybrouck. Le G1000 avait pour objectif de formuler des suggestions pour la politique nationale à Bruxelles, en permettant à des citoyens sélectionnés au hasard de délibérer sur les priorités nationales – selon le principe du tirage au sort plutôt que de la représentation par des élus.
Jürgen Stoldt voit dans une telle assemblée citoyenne un outil permettant de donner aux citoyens les moyens de se forger des opinions fondées, en engageant un dialogue structuré avec différentes personnes autour de thèmes précis. « Contrairement aux groupes d’intérêt énumérés par André Bauler, une délibération entre citoyens sur un pied d’égalité ne vise pas à faire prévaloir des intérêts personnels ou particuliers, mais c’est le bien commun qui est placé au centre. » Même au Parlement, le bien commun n’est déterminant que dans une certaine mesure, car les responsables politiques cherchent souvent à identifier quel groupe d’intérêt exerce la pression la plus forte et la plus efficace. Il ne s’agit toutefois pas non plus de priver les élus de leur pouvoir ou de leurs responsabilités – « Les décisions politiques continueront d’être prises en dernier ressort, mais les instances politiques devront justifier pourquoi elles rejettent les propositions émanant de l’assemblée citoyenne. »
Les pétitions en ligne ont été introduites en 2014 comme un moyen supplémentaire de participation – et saluées par la coalition tripartite comme une innovation politique. Elles doivent en partie leur origine au médiateur Marc Fischbach, qui avait déjà proposé cette possibilité dès 2009 dans un rapport annuel. « La démocratie a (…) besoin des idées et des suggestions venant de la base », écrivait M. Fischbach. Toute personne âgée d’au moins 15 ans et titulaire d’un numéro de sécurité sociale luxembourgeois peut déposer une pétition sur le site web de la Chambre – dont le contenu doit toutefois impérativement relever de l’intérêt général. Le politologue Michel Dormal a attesté, lors du forum, du vif intérêt suscité par cet outil : au cours de la première année, 127 pétitions ont été déposées ; les sujets les plus fréquents concernaient des questions constitutionnelles et de mobilité.
Il semble toutefois que, bien souvent, les demandes formulées dans les pétitions ne fassent pas l’objet d’un suivi durable, même lorsque les responsables politiques manifestent leur intérêt. C’est ainsi que le journal *Das Wort* titrait ce mercredi : « Une pétition couronnée de succès se solde par une frustration pour son initiateur ». En 2019, l’ingénieur David Kieffer, de l’asbl « Refill Lëtzebuerg », a déposé une pétition en faveur d’un « droit à l’eau du robinet » dans la restauration – sans toutefois préciser si une redevance devait être perçue ni, le cas échéant, son montant. La pétition a recueilli 5 114 signatures. Les ministres Lex Delles et Carole Dieschbourg ont promis de lancer dans un premier temps une campagne de sensibilisation, qui serait suivie d’une loi si son impact s’avérait insuffisant. Il y a deux ans, M. Kieffer a tenté de s’enquérir de l’avancement de l’initiative auprès de la vice-présidente de la commission des pétitions du CSV, Nancy Kemp-Arendt, mais ses e-mails sont restés sans réponse. Mme Arendt a déclaré par la suite au journal *Wort* qu’elle ne se souvenait d’aucun message de ce type et a précisé qu’après le débat à la Chambre, elle n’était plus responsable des engagements qui en avaient découlé. En 2025, l’association « Refill » a finalement baissé les bras ; elle a justifié sa décision par un « manque de confiance dans la volonté politique au-delà des belles paroles ».
Le processus de modernisation politique se poursuit néanmoins. Non pas au niveau national, mais au niveau communal : à Esch-sur-Alzette, une Assemblée citoyenne composée de 40 habitants tirés au sort s’est réunie pour la première fois il y a deux semaines à la mairie. 10 000 invitations ont été envoyées pour cette assemblée citoyenne, auxquelles 551 personnes ont répondu ; parmi celles-ci, des conseillers ont finalement été élus en fonction de leur âge, de leur sexe, de leur lieu de résidence, de leur nationalité et de leur niveau d’études. Cette première séance a servi de phase de prise de contact ; désormais, des délibérations sur le futur développement urbain (parcs, rues, lieux de rencontre publics) vont se dérouler sur plusieurs mois. Des phases d’information, d’apprentissage et de concertation en petits groupes sont prévues. Le maire du CSV, Christian Weis, a déclaré au Tageblatt qu’avec une croissance démographique prévue de 38 000 habitants actuellement à 50 000 au cours des 15 prochaines années, un tel processus était utile, a souligné M. Weis. M. Weis a promis que les responsables politiques apporteraient une réponse aux idées soumises par l’Assemblée. Il semble qu’à la mairie d’Esch, le CSV soit différent de celui du Krautmaart.
