« Un recul historique », selon Sergio Ferreira de l’Asti. Les membres du Collectif Réfugiés Luxembourg (LFR) ont énoncé de nombreux reproches au projet de loi qui transcrit le Pacte européen sur la migration et l’asile dans le droit luxembourgeois. Le texte qui durci l’accès à la protection internationale voit son chemin semé d’embûches et pas seulement de la part des associations.
La semaine dernière, le Conseil d’État a remis son avis sur le projet de loi 8684. Il compte 32 oppositions. « Cet avis va donner du fil à retordre au gouvernement », considère Marion Dubois de l’association Passerell face au Land. Le ministère des Affaires intérieures minimise l’importance des critiques : « La majorité des oppositions formelles se répète car une disposition qui figure plusieurs fois dans le texte est critiquée à chaque fois qu’elle y figure. De nombreuses oppositions formelles touchent à des sujets purement techniques et non politiques. » Les membres du LFR se sentent, si pas « confortés », en tout cas « rassurés » que la Haute autorité se montre critique. « Certes les oppositions sont plutôt d’ordre procédural ou juridique, mais il est rare que le Conseil d’État aille aussi loin. Il joue pleinement son rôle de gardien du droit », ajoute Dubois.
Les services de Léon Gloden (CSV) rappellent que les règlements compris dans le Pacte sont directement applicables. Le projet de loi ne fait que compléter certains points où les textes européens renvoient aux législations nationales. Le Pacte européen suit une ligne dure imposée par les partis de droite. Il s’avère déjà plus répressif que par le passé. « Le Luxembourg n’avait pas le choix de s’aligner. Mais le gouvernement avait une marge de manœuvre. Il a pourtant choisi les options les plus restrictives », dénonce Passerell. Par exemple pour le nouveau dispositif de filtrage, le texte européen précise que les demandeurs doivent être à la disposition des autorités. « La liberté est donnée aux États de les laisser en libre circulation le temps que le filtrage soit réalisé, de les assigner à résidence ou de les placer en rétention. Le Luxembourg, dans son projet de loi, penche pour le volet rétention et donc va au-delà de ce que le Parlement et la Commission ont préconisé », poursuit la juriste.
Sergio Ferreira regrette que l’approche soit généralement suspicieuse : « Dans les lois qui encadrent la protection des animaux, on parle de dignité et de respect. Quand il s’agit de réfugiés, on n’est que dans la procédure, la suspicion de fraude, le risque de fuite ou pour la sécurité. Alors qu’on a affaire à des gens qui cherchent une protection, pas dont on doit se protéger. »
Approche maximaliste aussi quant aux délais de recours. Dans le cadre des procédures normales, le texte européen fixe le délai de recours entre une semaine et trente jours. Le Luxembourg choisit de passer à vingt jours, en deçà de ce que ce qui est permis et qui est actuellement en vigueur. Pour les procédures qui concernent les transferts entre pays (appelés transferts Dublin), le délai de recours était de quinze jours, il passe à dix jours alors que le Pacte européen autorise jusqu’à trois semaines. « Les délais de recours prévus par le projet de loi se situent systématiquement entre le minimum et le maximum permis. Afin de respecter les droits de la défense du demandeur et de permettre à tous d’accomplir de manière professionnelle leurs missions, les délais ont été répartis équitablement entre l’avocat représentant le demandeur, le délégué du gouvernement qui représente l’État et le juge appelé à se prononcer », justifie le ministère.
Le nouveau dispositif de filtrage (ou screening) concentre un grand nombre de critiques. Ce passage obligé d’une durée de trois à sept jours, doit établir rapidement l’identité de la personne concernée et effectuer des contrôles de sécurité, de santé et de vulnérabilité. « Le but est d’orienter l’intéressé vers la procédure adéquate : procédure d’asile normale ou accélérée, procédure à la frontière ou procédure de retour. Environ 350 personnes devraient transiter chaque mois par un centre de filtrage », avait annoncé Léon Gloden lors d’une conférence de presse en janvier. « Le projet de loi est trop général. Il manque de garde-fous pour éviter une lecture maximaliste qui rendrait les fouilles et la rétention systématiques », s’inquiète Marion Dubois. Elle demande « une évaluation des alternatives à la rétention, et un motif valable pour justifier une telle décision ». Dans son avis, le Conseil d’État entend également cadrer l’assignation à résidence et la rétention. Il considère que les conditions dans lesquelles un demandeur de protection peut être placé en détention en vue de son expulsion sont trop vagues. Notamment, il observe que « les hypothèses concernant l’intention de ne pas se conformer au filtrage, exprimée ou déduite du comportement, ne sont pas formulées de manière à les rattacher explicitement au risque de fuite, de sorte qu’elles pourraient être comprises comme permettant d’ordonner la rétention en raison d’un défaut de coopération au filtrage, sans qu’un risque de fuite soit établi. »
Les associations membre du LFR regrettent que le centre de filtrage soit géré par le ministère de l’Intérieur et le centre de rétention, et non par l’Office national de l’accueil, avec des assistants sociaux, des psychologues ou des médecins. « Le filtrage ne concerne pas seulement les demandeurs de protection internationale mais toute personne en séjour irrégulier, où l’ONA n’est pas compétent », contrecarrent les services de Gloden. Des questions demeurent sur le recrutement et la formation des agents qui auront la charge du filtrage. Plusieurs règlements imposent aux États membres de veiller à ce que les personnes intervenant dans les procédures disposent des connaissances appropriées et aient reçu une formation adéquate, le cas échéant initiale et continue. Le Conseil d’État constate « que le projet de loi ne comporte pas de dispositif assurant la mise en œuvre de ces obligations, élément essentiel des garanties procédurales et de la protection des personnes concernées. »
Le site de recrutement étatique govjobs.lu a déjà publié plusieurs annonces pour des « experts en matière de contrôles d’immigration de ressortissants de pays tiers ». Il s’agit de constituer « une équipe multidisciplinaire et engagée ». Les candidats doivent notamment « faire preuve d’ouverture, gérer le stress et maîtriser des techniques de conduite d’entretien ». Le projet de loi prévoit d’ailleurs une prime de risque « pour tenir compte des difficultés et risques inhérents aux missions des agents en charge de l’enregistrement et de l’audition des demandeurs de protection internationale ».
Sergio Ferreira pointe un autre problème : « L’accès des associations et organismes de contrôle au centre de filtrage n’est pas garanti. » Actuellement, les associations agréées peuvent avoir accès aux demandeurs d’asile qui sont présents dans des centres. Dans le nouveau texte, « les organisations et les personnes qui fournissent des conseils ont accès au Centre de filtrage dans les limites et suivant les conditions fixées par le ministre ». Il peut restreindre l’accès pour des raisons de sécurité, et puis aussi des raisons d’organisation. Or le Conseil d’État pointe que le règlement européen impose que les acteurs concernés disposent d’un accès effectif aux ressortissants de pays tiers pendant le filtrage. « L’habilitation pourrait être comprise comme conférant au ministre une marge d’appréciation excédant le cadre européen et entravant l’applicabilité directe du règlement européen. »
Le sujet des mineurs non accompagnés est une autre pierre d’achoppement. Le projet de loi prévoit, conformément à la directive européenne, qu’en cas de rétention, ils soient hébergés séparément des adultes. Le Conseil d’État considère que cette mesure ne suffit pas à refléter l’ensemble des garanties de droit à l’éducation, d’accès à des activités de loisirs et d’un cadre disposant de personnel qualifié afin de préserver leurs droits et de répondre à leurs besoins. Il manque encore au texte une transposition explicite de l’interdiction de placer des mineurs en rétention dans un établissement pénitentiaire ou dans tout autre établissement destiné à des fins répressives.
Cependant, le LFR salue la création d’un nouveau statut spécial pour les mineurs qui ne sont pas demandeur de protection internationale et le fait que les jeunes puissent être assistés et représentés par un professionnel dès leur arrivée. « Nous avons encore des recommandations pour offrir de meilleures de garanties à ces jeunes, mais c’est une première étape positive. Il faut dire cela aussi », admet Marion Dubois.
Le calendrier pour la suite est assez serré, même si les règlements européens sont d’application directe, sans qu’une loi nationale ne soit obligatoire. D’ailleurs, à l’heure actuelle aucun État membre n’a voté de loi de mise en œuvre du Pacte. « Une réunion de la commission parlementaire compétente est prévue pour début mai et les modifications du texte pour répondre aux oppositions du Conseil d’État sont en cours d’élaboration », fait savoir le ministère. De leur côté, les associations espèrent que les textes seront amendés dans un sens juridiquement plus sûr et aussi plus protecteur des personnes, « à minima sur la rétention et les délais de recours. »