Difficile de ne pas y voir un désaveu, du moins symbolique, des deux promoteurs publics. Le Fonds du Logement et la Société nationale des habitations à bon marché (SNHBM) n’ont pas été conviés au grand Logementsdësch organisé le 22 février par Luc Frieden. À l’issue de la réunion, le Premier ministre évoquait « une atmosphère extrêmement constructive et agréable ». Le sujet était la crise immobilière, pas celle du logement. Les lobbyistes du secteur ont pu exposer leurs revendications à pas moins de sept ministres. « De Privatsecteur mat an d’Boot huelen » : Le CSV le revendiquait, tout comme le DP. Ce n’est donc pas une surprise que le nouvel accord de coalition veuille « renforcer la collaboration et la coopération » entre le privé et le public dans le logement abordable. Mais aucun politicien ne s’est jusqu’ici avancé sur la forme que devrait prendre une telle joint-venture dans un secteur hautement subventionné. Elle soulève quelques questions : Combien d’argent public le gouvernement sera-t-il prêt à dépenser pour assurer un rendement aux promoteurs privés ? Et qu’en est-il des règles relatives aux aides d’État ? (Le sujet sera débattu dans un des groupes de travail institués par le Logementsdësch ; il présentera son rapport d’ici fin mai.) Le nouveau ministre du Logement, Claude Meisch (DP), devra rouvrir le dossier du logement abordable auquel ses deux prédécesseurs libéraux, Maggy Nagel (2013-2015) et Marc Hansen (2015-2018), avaient préféré ne pas toucher.
En 2020, la Chambre des métiers avait esquissé sa « solution de rechange au monopole public du logement abordable ». Selon ce modèle de public-private partnership, l’État devrait apporter les terrains (en emphytéose), verser les aides à la pierre et concocter des « incitatifs fiscaux ». Les investisseurs privés financeraient, eux, la construction – ou plutôt les 25 pour cent restants, les trois autres quarts étant assurés par l’État. Les loyers constitueraient le retour sur investissement. (La gestion du parc immobilier et de ses habitants devrait être assurée par une « Société des logements locatifs à coût modéré » qui n’existe pas encore.)
Ce modèle de PPP serait « fidèle au principe d’une gestion efficace des deniers publics » : « L’intervention de l’État devrait inspirer une certaine confiance aux investisseurs privés », écrivait la Chambre des métiers. Son vice-président, Paul Nathan, dit vouloir donner « un moyen aux investisseurs privés de faire un investissement RSE, socialement responsable ». Ils ne réaliseront peut-être pas « la marge du siècle », ajoute-t-il, mais les rendements locatifs leur assureront « une certaine stabilité ». Dans son avis, la Chambre patronale estimait que « les investisseurs privés accepteraient un rendement financier brut moins élevé, en contrepartie d’un incitatif fiscal qui augmente le rendement net ». Le directeur de la SNHBM, Guy Entringer, se montrait plus prudent ce lundi sur Radio 100,7. L’État devrait trouver « le bon équilibre » : « Hinne natierlech eppes ze verdénge ginn, mee vläit och net ze vill… »
Transformer le logement abordable en business, est-ce faisable, sachant qu’au Fonds du Logement et à la
SNHBM, les loyers tournent en moyenne autour de quatre ou cinq euros le mètre carré ? Le premier gère un parc locatif de 2 157 unités, la seconde de 441. (La liste d’attente du Fonds du Logement compte actuellement 5 996 ménages.) Or, pour la trésorerie des promoteurs sociaux, ce ne sont pas les loyers qui sont déterminants, mais « les taux de rémunération du capital investi », fixés par arrêté grand-ducal. L’investissement dans le logement abordable pourrait donc bien correspondre à un modèle d’affaires. Le gouvernement de centre-droite n’en semblait pas si sûr. Il promet la création d’un « Biergerfonds » (cher au DP), via lequel les épargnants pourront investir dans le logement abordable. Mais afin de garantir « un certain rendement », lit-on dans l’accord de coalition, ce fonds devrait également investir dans le marché privé.
En 2019, le président de la Chambre immobilière, Jean-Paul Scheuren, y voyait encore « une activité complémentaire » qui intéressait tout au plus « cinq à dix » firmes du secteur. Décidément, le « soziale Wunnengsbau » n’attirait guère les promoteurs. Mais depuis que leurs projets onéreux ne trouvent plus d’acquéreur, les promoteurs se découvrent un intérêt pour le logement abordable, que la loi réserve aux associations « sans but de lucre ».
Les promoteurs privés veulent bien construire de l’abordable, mais pas sur leurs propres réserves foncières. Ils demandent donc des terrains à l’État. Une revendication qui fait grincer des dents. Car le foncier destiné à l’habitat est une ressource aussi rare que concentrée au Luxembourg. L’État et les communes n’en disposent que de 2,2 respectivement 7,1 pour cent, alors que les sociétés privées et les personnes physiques en cumulent 19,1 respectivement 63,9 pour cent. « Le secteur privé dit que la main publique dispose de tellement de terrains… Et ben, ce n’est pas le cas de la SNHBM », dément Guy Entringer sur Radio 100,7. Même message dans sa lettre au formateur : « Où l’État souhaite-t-il que la SNHBM construise des logements abordables à l’avenir ? Nous avons besoin de ces terrains maintenant ! »
Inclure les promoteurs privés nécessitera quelques adaptations légales. La loi sur le logement abordable n’a même pas neuf mois. Votée in extremis, fin juillet 2023, elle exclut catégoriquement les acteurs commerciaux de la promotion immobilière sociale. Henri Kox, le malheureux ministre du Logement, avait tenté d’expliquer aux députés : « Wien ass de Promoteur social ? Dee kritt 75 Prozent. Déi 75 Prozent, déi mussen den Intérêt général widderspigelen. Et ass fir d’Allgemeng-heet, wou mer ëffentlech Gelder an de Grapp huelen, an do mussen déi och esou distribuéiert ginn, well soss ... »
Au Luxembourg, les investisseurs immobiliers sont moins intéressés par le rendement locatif, finalement assez faible, que par la promesse d’une plus-value éventuelle. (Ce qui constitue d’ailleurs un des signes distinctifs d’une bulle.) Or, les logements abordables devront garder leur affectation sociale pendant au moins quarante ans, avant de pouvoir être vendus ou loués sur le marché privé. La perspective d’une plus-value est donc très lointaine. En 2019, la ministre du Logement, Sam Tanson (Déi Gréng), avait doublé ce délai (qui avait été de vingt ans jusque-là) pour éviter les spéculations sur des immeubles cofinancés par l’État. La décision avait fortement mécontenté l’Archevêché. L’Église abandonna ses projets de logements sociaux qu’elle jugeait plus suffisamment rentables. Au lendemain des élections, l’évêque auxiliaire Leo Wagener sentait le vent tourner : « De Privé kéint méi erageholl ginn… Wann et do méi Impetus gëtt fir den abordabele Wunnengsbau ze fërderen, kéinte mir indirekt do profitéieren », se réjouissait-il, fin octobre, sur Radio 100,7.
Le Luxembourg avait la fâcheuse habitude de privatiser instantanément ses logements sociaux. Jusqu’en 1980, le droit de préemption exercé par la SNHBM n’était que de dix ans, et il fallut attendre la fin des années 1990 pour que le promoteur public cesse de céder ses maisons en pleine propriété. Des milliards d’investissements publics ont ainsi été transformés en plus-values privées. C’est l’histoire de la disparition d’un parc immobilier public, dissous dans le marché. Aujourd’hui, la SNHBM est incapable d’avancer un chiffre précis sur le nombre de logements qu’elle a réalisés depuis sa création en 1919. (Il y a trente ans, elle estimait en avoir construit grosso modo 6 200.)
En 1972, la Centrale du LAV (prédécesseur de l’OGBL) lança Infraplan, une Sàrl « pour l’infrastructure et la planification urbaines ». Il s’agissait d’une succursale de la firme de construction allemande « Neue Heimat » contrôlée, elle, par le DGB. Infraplan se donnait l’objectif, très ambitieux, d’exercer « eine preissenkende Wirkung » sur le marché immobilier. Dans les années 1970, elle construisait des logements sociaux à Lallange, Roeser, Kayl, Schrassig, Dudelange et Grevenmacher. Elle cessa définitivement ses activités dans les années 1990 : Le Fonds du Logement reprit les immeubles restants, et l’incursion syndicale dans le logement social tomba dans l’oubli. Les organisations patronales s’impliquaient, elles aussi, sur la question. En 1973, la Chambre des métiers s’allia avec Chambre de travail pour lancer le Foyer du travailleur, une Asbl ayant pour objectif l’amélioration des conditions de logement des ouvriers immigrés, « en vue de faciliter leur adaptation sociale, humaine, économique et culturelle au milieu luxembourgeois ». À Mühlenbach, Diekirch et Lallingen, l’Asbl construisait des foyers pour ce que la presse appelait alors « Fremdarbeiter ». (En 2021, elle fut « épurée du registre [de commerce] ».)
Les organisations syndicales et patronales ont abandonné le logement social. Une désertion que dénonce Samuel Ruben dans Wunnen : Tout reste affaires. Il voit dans la réforme de 2002 une opportunité manquée : « Si les entreprises s’étaient engouffrées dans la brèche (comme les sidérurgistes de Dudelange après 1906) et avaient créé une ‘Asbl Logement de service’, elles disposeraient actuellement d’un parc de logements locatifs conséquent qui aurait peut-être eu un (peu d’) effet modérateur sur le marché immobilier ». En 2002, lors du débat parlementaire, le ministre du Logement, Fernand Boden (CSV), estimait que le logement social, « dat ass eppes fir sozial agestallten Asblën, wéi D’Stëmm vun der Stroos, zum Beispill ». 22 ans plus tard, il existe soixante « promoteurs sociaux » conventionnés qui, pris ensemble, détiennent 3 881 logements : des Asbl, congrégations, fondations et fabriques d’Église.
La loi sur le logement abordable de 2023 a rouvert la porte au paternalisme patronal. Les entreprises peuvent dorénavant construire des « logements dédiés aux salariés du promoteur social ou de son mandataire », et se faire rembourser 75 pour cent des coûts de construction par l’État. Le jour du vote, le DP saluait une « ouverture ». « Fir den Ufank ass dëst ouni Zweifel e gudden éischte Schrëtt », disait la députée libérale Barbara Agostino. Le LSAP et Déi Gréng ne cachaient pas leurs réticences face à ce qu’ils percevaient comme un resserrement des liens de subordination : « D’Ofhängegkeet vum Salarié vis-à-vis vu sengem Patron gëtt jo doduerjer méi grouss, wann d’Recht op eng Sozialwunneng un d’Aarbechtsplaz gebonnen ass », estimait le député socialiste Yves Cruchten. Cet avantage en nature fortement subventionné ne devrait pas non plus fournir un prétexte à une baisse des salaires.
Pour bénéficier des subsides étatiques, les entreprises devront mettre sur pied une Société d’impact sociétal. Elles devront également respecter les loyers définis par la loi, plafonnés à un maximum de 35 pour cent du revenu net disponible. (Pour les bénéficiaires du Revis, il est fixé à dix pour cent du revenu.) Sont éligibles, les salariés-locataires ne dépassant pas le revenu médian (le décile 5). « Il faut fonctionner comme le Fonds du Logement », rappelle le constructeur-promoteur Roland Kuhn. Il avait bataillé dur avec Henri Kox pour que les entreprises puissent choisir elles-mêmes leurs locataires : Si je construis des logements sociaux, dit Kuhn, « dann kommen och meng Leit do dran ». Le modèle pourrait faire boule de neige, alors que les entreprises rivalisent entre elles pour attirer le précieux capital humain. Il pourrait notamment intéresser les Big Four qui, tous les ans, recrutent des centaines de « nouveaux talents » : Offrir un studio dans le « package », créerait un avantage compétitif.
Décile 7
125 logements de la SNHBM attendent actuellement un acquéreur. Le gouvernement a réagi en remontant le plafond d’éligibilité. Celui-ci passe du sixième au septième décile des revenus. Bref, la clientèle de la SNHBM inclut désormais presque l’ensemble de la classe moyenne. Le logement abordable ne semble plus tellement abordable. « Cette mesure se veut temporaire », lit-on dans l’exposé des motifs, il conviendra d’en analyser les effets « à court et moyen termes ».
L’élargissement du cercle des acquéreurs potentiels présente des risques. Par exemple celui d’éveiller les soupçons de la Commission européenne. En 2005, elle avait tapé sur les doigts des Pays-Bas, dont le parc immobilier public était ouvert à l’ensemble de la population, ménages aisés inclus. Bruxelles estimait qu’une telle politique créerait une « distorsion de concurrence » avec le secteur privé, et demanda à La Haye d’introduire un plafond d’éligibilité (qui sera fixa légèrement en-dessous de la médiane des revenus).
Malgré la neutralisation du terrain (via l’emphytéose) et le droit de rachat (qui annule les plus-values futures), les prix demandés par la SNHBM restent relativement élevés. Ils s’expliqueraient notamment par la faible densité qu’accordent les communes aux promoteurs publics, estime Guy Entringer, qui s’en est plaint dans sa note au formateur : « Nous avons besoin d’une construction plus dense et plus haute pour construire de manière plus rentable ; nos logements doivent devenir plus abordables ! »