Die soziale Sicherheit auf dem Prüfstand der Covid-19-Pandemie

Im März 2015 kam ein Bericht der Internationalen Arbeitsorganisation mit dem Titel „Promoting social protection floors for all: Time for action“ zu der bedrückenden Feststellung, dass 73 Prozent der Weltbevölkerung keinen Zugang zu umfassendem Sozialschutz hatten. Aus diesem Grund fand sich einige Monate später, anlässlich der Verabschiedung der 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung bis 2030 durch die UNO, im ersten Ziel – dem sogenannten SDG 1 (Beseitigung der Armut in all ihren Formen und überall auf der Welt) – ein Teilziel Ziel, das darauf abzielte, „ an die nationalen Gegebenheiten angepasste Sozialschutzsysteme und -maßnahmen für alle einzuführen, einschließlich einer sozialen Grundsicherung, und sicherzustellen, dass bis 2030 ein erheblicher Anteil der Armen und schutzbedürftigen Menschen davon profitiert “.

Isabel Ortiz, damals Direktorin der Abteilung für Sozialschutz der ILO, kritisierte im September 2015 auf diese Weise bestimmte Schwellenländer. Sie wies darauf hin, dass „Indien heute reicher ist als Deutschland es war, als es in den 1880er Jahren die Sozialversicherung für alle einführte; Indonesien ist reicher als die Vereinigten Staaten, als 1935 der Social Security Act verabschiedet wurde ; und China ist wohlhabender als Großbritannien im Jahr 1948, als der Nationale Gesundheitsdienst (NHS) eingeführt wurde “. Die Direktorin der ILO erinnerte zudem daran, dass Sozialschutzsysteme historisch gesehen nicht aus Wohltätigkeit heraus entwickelt wurden. „ Es ging nicht darum, den Schwächsten Almosen zu geben (…), sondern darum, die Produktivität durch Investitionen in die Arbeitnehmer und ihre Kinder zu steigern, den Konsum durch die Erhöhung des Haushaltseinkommens zu sichern sowie politische Instabilität zu verringern und Frieden und sozialen Zusammenhalt zu fördern “.

Innerhalb weniger Jahre wurden bedeutende Fortschritte erzielt. Doch der Weltbericht über soziale Sicherheit 2020–2022 der am 1. September von der ILO veröffentlicht wurde, zeigt, dass 53,1 Prozent der Weltbevölkerung, also nicht weniger als 4,1 Milliarden Menschen, derzeit über keinerlei Form von Sozialschutz verfügen, was nach Ansicht der Autoren zur Folge hat, dass „ Covid-19 die jahrelangen Fortschritte bei der Verwirklichung der SDGs gefährden und die Errungenschaften im Bereich der Armutsbekämpfung zunichte machen könnte “. Warum diese Feststellung, wo doch dank einer beispiellosen weltweiten Mobilisierung die gesamte Weltbevölkerung kostenlos von der Impfung profitieren kann ? Tatsächlich handelt es sich hierbei um eine trügerische Erscheinung. Zum einen, weil die Impfquote sehr ungleich verteilt ist. Zwar sind laut WHO heute etwa ein Viertel der Weltbevölkerung vollständig geimpft und ein Drittel hat mindestens eine Dosis erhalten, doch bestehen enorme Unterschiede zwischen den Industrieländern, in denen 50 bis 70 Prozent der Bevölkerung geimpft wurden, und den ärmsten Ländern: Mitte September lag der Anteil der Geimpften in rund 50 Ländern und Gebieten, vor allem in Subsahara-Afrika, bei null oder unter einem Prozent! Zum anderen beschränkt sich die soziale Absicherung nicht auf die Durchimpfungsrate und auch nicht auf die Übernahme der Gesundheitskosten. Sie besteht in erster Linie darin, der Bevölkerung (gegen oder ohne Beitragszahlung) Unterstützung bei der Bewältigung der Risiken des Lebens zu gewähren.

Nach Angaben der ILO geben die Länder – ohne das Gesundheitswesen – durchschnittlich 12,9 Prozent ihres BIP für die soziale Sicherheit aus, wobei diese Zahl erhebliche Unterschiede verschleiert. Diese Ausgaben machen in Ländern mit hohem Einkommen durchschnittlich 16,4 Prozent des BIP aus, was proportional doppelt so viel ist wie in Ländern mit mittlerem Einkommen der oberen Einkommensklasse* (8 Prozent), sechseinhalbmal mehr als in Ländern mit mittlerem Einkommen der unteren Einkommensklasse (2,5 Prozent) und fünfzehnmal mehr als in Ländern mit niedrigem Einkommen (1,1 Prozent).

Der soziale Schutz von Kindern ist nach wie vor unzureichend. Nur 26,4 Prozent von ihnen haben Anspruch auf Leistungen, wobei dieser Anteil in einigen Regionen noch deutlich geringer ist: 18 Prozent im asiatisch-pazifischen Raum, 15,4 Prozent in den arabischen Staaten und 12,6 Prozent in Afrika. Die Ausgaben für den Kinderschutz sind völlig unzureichend, da sie nur 1,1 Prozent des weltweiten BIP ausmachen, gegenüber sieben Prozent für die Altersvorsorge. Besonders besorgniserregend ist, dass die Regionen der Welt mit dem höchsten Anteil an Kindern auch diejenigen sind, die die niedrigsten Versorgungsquoten und Ausgabenniveaus aufweisen. Dies gilt insbesondere für Subsahara-Afrika (0,4 Prozent des BIP). Die Pandemie hat gezeigt, dass auch Personen, die Kinder betreuen, in den Genuss sozialer Absicherung kommen müssen.

Am anderen Ende der Altersskala scheint die soziale Absicherung älterer Menschen besser gewährleistet zu sein. Altersrenten sind weltweit die am weitesten verbreitete Form der sozialen Absicherung: 77,5 Prozent der Personen, die das Renteneintrittsalter erreicht haben, beziehen eine Rente, wobei jedoch erhebliche Unterschiede zwischen den Regionen, zwischen ländlichen und städtischen Gebieten sowie zwischen Frauen und Männern bestehen. Die Ausgaben für Renten und andere Altersleistungen machen im Durchschnitt sieben Prozent des BIP aus, wobei auch hier erhebliche regionale Unterschiede bestehen. In den Entwicklungsländern hat sich der Deckungsgrad der Bevölkerung durch Alterssicherungssysteme in den letzten zehn Jahren deutlich verbessert. Noch ermutigender ist, dass viele Länder, darunter auch solche mit niedrigem mittlerem Einkommen, damit begonnen haben, universelle Systeme einzuführen. Maßnahmen zum Schutz älterer Menschen haben eine wichtige Rolle als Puffer gegen die wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie gespielt, doch hat diese auch den Druck auf die Kosten und die Finanzierung der Renten verstärkt. Darüber hinaus stellt in einigen Regionen der Welt der Umfang der informellen Wirtschaft nach wie vor ein Hindernis für die allgemeine Verbreitung von Leistungen dar.

Zwischen der sozialen Absicherung von Kindern und der von Senioren liegt die Absicherung von Menschen im erwerbsfähigen Alter, die ihnen Einkommenssicherheit gewährleistet. Derzeit reicht dieser Schutz jedoch nicht aus, um sie ausreichend vor den Unwägbarkeiten des Lebens abzusichern, da nur 3,6 Prozent des weltweiten BIP für finanzielle Maßnahmen zugunsten der Erwerbstätigen aufgewendet werden. Die größten Risiken sind insgesamt nur unzureichend abgedeckt. Weniger als jede zweite Mutter eines Neugeborenen (44,9 Prozent) erhält Mutterschaftsgeld. Nur einem Drittel der weltweiten Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter ist die Einkommenssicherheit im Krankheitsfall (oder bei Quarantäne) gesetzlich garantiert. Ebenfalls ein Drittel der Menschen mit schwerer Behinderung erhält Invaliditätsleistungen. Was Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten betrifft, liegt der Anteil der weltweit erwerbstätigen Bevölkerung, der versichert ist, ebenfalls bei knapp über einem Drittel (35,4 Prozent), doch im Jahr 2020 haben viele Länder Covid-19 als Berufskrankheit anerkannt, um den Zugang zu Leistungen für Arbeitnehmer in den am stärksten gefährdeten Branchen zu erleichtern.

Die Arbeitslosenversicherung ist nach wie vor der am wenigsten ausgebaute Bereich der sozialen Sicherheit: Nur knapp 18,6 Prozent der Arbeitssuchenden erhalten Leistungen, obwohl die Pandemie gezeigt hat, dass Maßnahmen zur Erhaltung von Arbeitsplätzen und Arbeitslosengeld wesentlich zum Schutz von Einkommen und Konsum beitragen. Es überrascht nicht, dass die Gesundheitskrise die Ungleichheiten zwischen den Bevölkerungsgruppen, die von Hilfen und Leistungen profitiert haben, und denen, die kaum oder gar nicht abgesichert waren (prekär Beschäftigte, Migranten, unbezahlte Pflegepersonen), verschärft hat. Um diese Lücken zu schließen und zumindest ein grundlegendes Maß an sozialer Sicherheit zu gewährleisten, auch „Sozialschutzsockel“ genannt (dessen Inhalt auf nationaler Ebene definiert werden muss), müssen in den „Nachzüglerländern“ gigantische Investitionsanstrengungen unternommen werden. Nach Angaben der ILO müssten die Länder mit niedrigem mittlerem Einkommen jährlich etwa 363 Milliarden Dollar (5,1 Prozent des BIP) investieren. Die Länder der oberen Mitteleinkommensgruppe müssten hingegen jährlich 750 Milliarden Dollar mehr dafür aufwenden (3,1 Prozent ihres BIP). Die Länder mit niedrigem Einkommen müssten ihrerseits zusätzliche Investitionen in Höhe von 78 Milliarden Dollar tätigen, was fast 16 Prozent ihres BIP entspricht. Angesichts der prekären wirtschaftlichen und haushaltspolitischen Lage vieler Länder zeigt sich die Organisation wenig optimistisch, was deren Fähigkeit betrifft, diesen Aufholprozess ohne Hilfe von außen zu bewältigen.