Am Anfang stand die vorschriftsmäßige Übernahme. Im Jahr 1929 wurde das Holdinggesetz direkt von Léon Metzler verfasst, dem Leiter der Rechtsabteilung von Arbed und ehemaligen Vertreter des Bloc des gauches. Mit dieser Maßnahme hoffte Arbed, sich vor einem feindlichen Übernahmeangebot zu schützen, wie der Historiker Charles Barthel 2006 feststellte. Am C2DH versuchen die Forscher Benoît Majerus und Matteo Calabrese derzeit, die Anfänge der „Holdings 29“ nachzuzeichnen, dem Vorläufer des heutigen Finanzplatzes.&Zu ihrer Überraschung stellen sie fest, dass die „H29“ bereits in den 1930er Jahren großen wirtschaftlichen Erfolg hatten. Nicht trotz der Weltwirtschaftskrise, sondern gerade wegen ihr. Während die Nachbarländer ihre Steuersätze erhöhten, erfand sich das Großherzogtum als Steuerparadies neu und bot seine Dienste den großen Industriefamilien Europas an. Die lokalen Persönlichkeiten aus Politik und Wirtschaft stürzen sich auf dieses neue Geschäft. Unter den Domizilverwaltern und Geschäftsführern der ersten Holdinggesellschaften zählen Majerus und Calabrese eine ganze Reihe von Abgeordneten und ehemaligen Ministern auf, die größtenteils Mitglieder der Partei der Rechten (dem Vorläufer der CSV) waren. Der Berichterstatter des Holdinggesetzes von 1929, Auguste Thorn, wird später im Vorstand der Ford Investment Company sitzen. Auch die Notare bleiben nicht zurück. Edmond Reiffers und François Altwies spezialisieren sich auf das noch in den Kinderschuhen steckende Offshore-Geschäft ; der erste war Finanzminister gewesen, der zweite Parlamentspräsident. Als Abgeordneter sprach sich Fernand Loesch 1936 gegen eine verstärkte Kontrolle der Holdinggesellschaften aus, die er im Übrigen als Anwalt beriet. Lange bevor von Interessenerklärungen oder Lobbyregistern die Rede war, vermischten die luxemburgischen Kompradoren munter Wirtschaft und Politik.
„Ein Großteil der 46.000 Soparfis [die Nachfolger der Holdings 29] wäre dann nicht mehr rentabel“, empörte sich Laurent Mosar Ende Februar auf Chamber TV. Die europäische „Unshell“-Richtlinie könnte „Luxemburg wirklich schwer schaden“. „Zwei Milliarden Euro“ an Steuereinnahmen stünden auf dem Spiel, erinnert der Wirtschaftsanwalt und CSV-Abgeordnete. Die am 22. Dezember von der Europäischen Kommission veröffentlichte Richtlinie „ATAD 3“ sieht vor, „Shell-Gesellschaften“ zu zerschlagen, um deren „Missbrauch zu steuerlichen Zwecken“ einzudämmen. Das Ganze unter dem Marketingbegriff „Unshell“. Die Kommission schlägt ein „Filter“-System vor. Jedes Unternehmen, bei dem 75 Prozent der Einnahmen nicht aus seiner Geschäftstätigkeit stammen (sondern überwiegend aus grenzüberschreitenden Transaktionen), muss nachweisen, dass es keine Briefkastenfirma ist. Sie muss dann nachweisen, dass sie die „Substanzindikatoren“ erfüllt, angefangen bei Büroräumen und Mitarbeitern (mindestens fünf). Andernfalls wird sie „als Scheinfirma angesehen“; das heißt, sie wird von Steuerabkommen und den Vorteilen der Mutter-Tochter-Richtlinie ausgeschlossen – ein steuerliches Todesurteil.
Im Jahr 1929 vertrat der Staatsrat die Auffassung, dass „die sehr hohen internationalen Kapitalbeträge, die in diese Holdinggesellschaften investiert wurden, bei uns sozusagen untätig bleiben und keine Komplikationen hervorrufen werden“. In einer Zeit, die von Fremdenfeindlichkeit und der Obsession der „Überfremdung“ geprägt war, sollte die Vorstellung von Scheinfirmen ohne Mitarbeiter beruhigend wirken (aus „d’Land“ vom 5. August 2016). Die von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Substanzanforderungen seien „künstlich“, sagt Laurent Mosar fast ein Jahrhundert später. „Wir werden am Ende unsere Wohnungen und Bürogebäude noch weiter verteuern. Noch mehr Menschen werden zum Arbeiten nach Luxemburg kommen müssen “. Das wäre das genaue Gegenteil einer „ grünen und nachhaltigen Politik “. Doch wie so oft hinkt Mosar der Entwicklung hinterher.
Die CSV-Abgeordnete verteidigt die Offshore-Steueroase. Finanzministerin Yuriko Backes (DP) denkt dabei vor allem an den aufstrebenden Private-Equity-Sektor. Dafür erklärt sie sich bereit, einen Teil der aus steuerlichen Gründen gegründeten Holdinggesellschaften zu opfern. „Ich bin ganz sicher nicht daran interessiert, sogenannte ‚Briefkastenfirmen‘ zu schützen“, versichert sie in der neuesten Ausgabe von „Insight/Out“, dem Newsletter der Luxembourg Private Equity Association, die 2010 vom derzeitigen Staatsrat Alain Kinsch mitbegründet wurde. Die LPEA war für die ALFI das, was die ALFI 1988 für die ABBL gewesen war: junge Finanzhaie, die sich von der etablierten Elite abheben wollten, indem sie neue Nischen schufen. Aggressiver und weniger reguliert als die Banken hat Private Equity seit der letzten Finanzkrise weltweit einen Boom erlebt. Diese Firmen, die sich auf den Kauf und Weiterverkauf von nicht börsennotierten Unternehmen spezialisiert haben – von Immobilien über Fußballvereine bis hin zu Seniorenheimen –, sind zu unverzichtbaren Konglomeraten geworden. (Blackstone könnte so bereits bis Ende des Jahres ein verwaltetes Vermögen von einer Billion Dollar – einer Million Millionen – erreichen.)
Der Finanzplatz hat seinen Anteil am Kuchen erhalten. In den letzten drei Jahren sind die von alternativen Fonds verwalteten Vermögenswerte in Luxemburg um 33 Prozent gewachsen. Risikokapital zieht mittlerweile sogar ehemalige sozialistische Minister und ehemalige Banklobbyisten an: So ist Etienne Schneider nun gemeinsam mit Serge de Cillia dem Beirat des IVC Fund beigetreten. Luxemburg habe „die Wertschöpfungskette hinaufgestiegen“, freut sich Yuriko Backes in Insight/Out. Damit meint sie, dass sich das Land teilweise von seiner untergeordneten Rolle als juristischer und buchhalterischer „Türsteher“ emanzipiert hat. Der Brexit hat diesen Aufstieg vom Back- zum Middle-Office beschleunigt, da einige Vermögensverwalter ihren Londoner Hub ins Großherzogtum verlagert haben. Neun der zwölf „Top-Private-Equity-Player“ hätten ihre Präsenz in Luxemburg ausgebaut, freute sich Pierre Gramegna im vergangenen Jahr.
In diesem Mikrokosmos der alternativen Fonds sorgt die Unshell-Richtlinie für erhebliches Unbehagen. Denn Risikokapital ist sehr auf Strukturen bedacht. In der Regel gründet ein Immobilienfonds daher für jede im Besitz befindliche Immobilie eine eigene Gesellschaft – eine Struktur, die eher durch rechtliche als durch steuerliche Erwägungen bestimmt ist. Dieser Boom erklärt, warum die Zahl der Soparfis nach dem „Luxleaks“-Skandal weiter gestiegen ist und sich im Jahr 2020 bei rund 47.000 stabilisiert hat. Der „Unshell“-Vorschlag schließt Organismen für gemeinsame Anlagen aus seinem „Anwendungsbereich“ aus; das traditionelle Fondsgeschäft hat daher nichts zu befürchten. Die alternativen Fonds hingegen blieben weiterhin im Visier. Sie befürchten, als „Kollateralschaden“ eines Kampfes gegen aggressive Steueroptimierung zu enden. Den ganzen Mai über suchten Vertreter der UEL, der Alfi und der LPEA nacheinander in der Rue de la Congrégation auf, um Yuriko Backes ihre Anliegen vorzutragen. Laut dem „Verzeichnis der Gespräche der Minister mit Vertretern von Drittinteressen“ ging es bei den Gesprächen jedes Mal um die „Unshell“-Richtlinie. Die neue Ministerin sicherte der Branche ihre Unterstützung zu. In ihren öffentlichen Äußerungen kritisiert sie den „extrem weiten Anwendungsbereich“ der Richtlinie, dem es an „Verhältnismäßigkeit“ mangele. Eine solche Gesetzgebung gegen Steuerhinterziehung wäre ein „Eigentor“, sagte sie gegenüber dem Wort. Der Direktor von „Luxembourg for finance“, Nicolas Mackel, greift gegenüber dem Land auf dieselben Argumente zurück: Das Ziel der Kommission sei „teilweise legitim“, ihre Umsetzung jedoch „unsinnig … man könnte fast sagen: populistisch“: „Man schüttet das Kind mit dem Bade aus.“
Auf dem Finanzplatz glaubt man, einen schmutzigen Trick der französischen und deutschen Konkurrenten zu wittern, die auf die Erfolge des Großherzogtums „neidisch“ sind. Diese Sichtweise prägt seit Jahrzehnten die Weltanschauung der lokalen Manager. Benjamin Angel, der Direktor für „direkte Steuern“ bei der Kommission, der Anfang des Jahres von der UEL eingeladen worden war, hatte sichtlich Freude daran, sein Publikum zu provozieren. „There is a new kid in town“, verkündete der Franzose mit einem verschmitzten Lächeln, als er seine Unshell-Richtlinie vorstellte. „Wir zielen auf Briefkastenfirmen ab, die von einfallsreichen Anwälten gegründet werden, um natürliche Personen zu verschleiern und ihnen zu ermöglichen, der Besteuerung zu entgehen.“ Und fügte hinzu: „Nicht etwas, das einige von Ihnen begrüßen werden.“ Doch das Unshell-Paket kommt nur sehr langsam voran. Die französische EU-Ratspräsidentschaft hat sich kaum dafür interessiert, und auch die Tschechen, die nun den Vorsitz übernommen haben, konnten die Verhandlungen nicht wieder in Gang bringen. Der ursprünglich auf den 1. Januar 2024 festgelegte Zeitpunkt des Inkrafttretens erscheint bereits jetzt als unrealistisch. Die Experten von Alfi und UEL haben umfangreiche Stellungnahmen nach Brüssel geschickt, in denen sie sich über eine „Zunahme der Formalitäten“ beschweren, die unverhältnismäßig sei und „einen beispiellosen Verwaltungsaufwand“ für ihre „Branche“ verursachen würde. Dass das von der Kommission vorgeschlagene „Filter“-System ausschließlich auf Unternehmen abzielt, die grenzüberschreitende Erträge erzielen, würde eine Diskriminierung kleiner Länder gegenüber großen Ländern darstellen.
Die Lobbyverbände bringen immer wieder das Argument der „gleichen Wettbewerbsbedingungen“ ins Spiel. Die UEL empfiehlt daher, dies auf OECD-Ebene erneut zu erörtern, während die Alfi fordert, dass die Richtlinie erst dann gelten sollte, „bis die Maßnahmen für Nicht-EU-Mantelgesellschaften ebenfalls gelten“. Bereits im Februar warnte Yuriko Backes im „Wort“, dass „die Wettbewerbsfähigkeit der EU gegenüber Drittländern geschwächt wird“. Diese Rhetorik ist so alt wie der Finanzplatz selbst. Der Historiker Benoît Majerus hat ein Beispiel dafür bereits aus der zweiten Hälfte der 1960er Jahre gefunden, als der Wirtschaftsanwalt und Lobbyist Bernard Delvaux von der Regierung zu den europäischen Verhandlungen entsandt wurde. Im Namen Luxemburgs verteidigte der Lobbyist dort das Holding-System gegen die Harmonisierungsbestrebungen, die damals vom französischen Minister Michel Debré vorangetrieben wurden. Seine eigennützigen Argumente (Delvaux war einer der wichtigsten Akteure auf dem Holdingmarkt) scheinen Früchte getragen zu haben. „Die Europäische Kommission befürchtet, dass die luxemburgischen Holdinggesellschaften in andere Steueroasen abwandern könnten“, schrieb „Le Monde“ im Jahr 1973.
Seit Jahrzehnten nutzen vermögende Familien und multinationale Konzerne ohne nennenswerten Geschäftsbetrieb das Großherzogtum, um Steuern zu vermeiden. So hat sich eine riesige Offshore-Müllhalde angesammelt. Pierre Gramegna hat stets betont, dass er „keinerlei Wehmut“ empfinden würde, wenn die substanzlosen Holdinggesellschaften das Land verlassen würden. Im Februar 2021 zählte die Untersuchung „OpenLux“ „mehrere Hundert“ US-amerikanische multinationale Konzerne (Microsoft, KFC, Exxon-Mobile, Victoria’s Secret, Koch Industries), die gerade einen Teil ihrer luxemburgischen Holdings aufgelöst hatten. Vierzig Prozent der in „Luxleaks“ genannten multinationalen Konzerne sollen inzwischen ihre Zelte abgebrochen haben. In den letzten sieben Jahren wurden die schlimmsten Instrumente zur massiven Steuervermeidung abgeschafft (darunter die „Patent Boxes“ und die „ Hybridkonstrukte“), ebenso wie die ehemalige, von Marius Kohl geleitete „Ruling-Fabrik“. Auf dem Finanzplatz geht man davon aus, seine Hausaufgaben gemacht und die Exzesse eingedämmt zu haben; „aggressive“ Steueroptimierung gehöre der Vergangenheit an. Weitergehen, hier gibt es nichts zu sehen… Das Problem ist, dass wissenschaftliche Untersuchungen diese Darstellung widerlegen. Die Ökonomen Gabriel Zucman und Ludvig Wier stellen die „erstaunliche Stabilität“ der Gewinnverlagerung in Niedrigsteuerländer fest. Zwischen 2015 und 2019 seien die Gewinnverlagerungen nach Luxemburg von 46,8 auf 64,4 Milliarden Dollar gestiegen, heißt es in ihrem Anfang des Monats veröffentlichten Working Paper. Ein Wachstum von 14,3 Prozent, das jedoch hinter den europäischen Konkurrenten zurückbleibt: Die Niederlande verzeichnen einen Anstieg von 20,7, Belgien von 22,6 und die Schweiz von 38,7 Prozent. Im dritten Jahr der Umsetzung des BEPS-Projekts stellen Wier und Zucman keinen „erkennbaren Rückgang“ fest.
Die befragten luxemburgischen Steuerexperten sind sich jedoch einig: Soparfis ohne wirtschaftliche Substanz, die zur Steuervermeidung gegründet wurden, wären mittelfristig zum Scheitern verurteilt. Schon allein deshalb, weil sich eine Präsenz in Luxemburg oft nicht mehr lohnen würde. Zwischen den Kosten für den Firmensitz (2.000 Euro), den Vergütungen für die Verwaltungsratsmitglieder (4.000 Euro), Mindestvermögenssteuer (4.800 Euro) und Pauschalbeitrag an die Handelskammer (350 Euro) belaufen sich die jährlichen Kosten leicht auf über 10.000 Euro. Der Steuerexperte Alain Steichen schätzt, dass zwanzig Prozent der Soparfis in einem Zustand des Stillstands seien: „Sie dümpeln einfach vor sich hin.“ Wenn sie nicht liquidiert würden, dann aus Bequemlichkeit oder sogar aus Vergesslichkeit. Die Lobbyisten der Holdinggesellschaften bleiben ungehört. Im Gegensatz zu den Vertretern der mächtigen Fondsbranche findet man in der Rue de la Congrégation keine Spur von ihrem Wirken.
Aus haushaltstechnischer Sicht bringen die „Schmuddel-Holdings“ jedoch weiterhin stattliche Einnahmen. Das war übrigens auch der politische Grund für ihre Gründung. Im Juli 1929 machte Finanzminister Pierre Dupong daraus keinen Hehl: „Die Gründung von Holdinggesellschaften […] bringt unserem Fiskus Mehreinnahmen in Millionenhöhe ein. Es gibt keinen übergeordneten Grund, diese Möglichkeit zur Stärkung unserer Finanzlage auszuschließen. “ Im Jahr 2018 zahlten Zehntausende von Soparfis 1,6 Milliarden Euro an Steuern. Kleinvieh macht auch Mist… Ein Massensterben würde den Staatseinnahmen einen schweren Schlag versetzen. Der Begriff „Soparfi“ bliebe sehr „mehrdeutig“, statt einer rechtlichen Realität entspräche er „einer Sprachpraxis“, warnt der Wirtschafts- und Sozialrat (CES) in seiner jüngsten Analyse der Steuerdaten, bevor er näher ausführt, dass diese undurchsichtige Gruppe 28 Prozent der Einkommenssteuer der Kommunen ausmacht.
Dass die inhaltlichen Anforderungen so viel Angst machen, liegt auch daran, dass Luxemburg befürchtet, nicht mehr genügend Personal zu finden, um diese zu erfüllen. In einer am Donnerstag von KPMG veröffentlichten Umfrage gaben zwei Drittel der Manager alternativer Fonds an, „Probleme bei der Einstellung neuer Mitarbeiter“ zu haben. Die Steuerverwaltung sieht sich mit denselben Wachstumsgrenzen konfrontiert. Im Jahr 1977 zählte sie nur drei Beamte in der höheren Laufbahn; diese Zahl stieg bis 2007 auf fünfzehn, dann auf 73 im Jahr 2017 und erreichte 2021 schließlich 207. Ihre Direktorin, Pascale Toussing, kündigt die Einstellung von 500 Beamten „mit einem gewissen Maß an Fachwissen“ in den nächsten fünf Jahren an. Und nun empfiehlt die Kommission den Steuerbehörden, „ihre Kapazitäten auszubauen“, um die Informationsströme zu bewältigen, die ihre Unshell-Richtlinie mit sich bringen würde. Die „Compliance-Kosten“ würden „in begrenztem Umfang“ steigen, versichern die Brüsseler Technokraten. Diese Einschätzung mag sich für die großen Mitgliedstaaten vielleicht bestätigen. Für Luxemburg ist sie jedoch eine Untertreibung.
Irland ist an die Stelle des Vereinigten Königreichs als wichtigster wirtschaftlicher Konkurrent und politischer Verbündeter des Großherzogtums getreten. In den EU-Verhandlungen würde sich Luxemburg für eine „ smart regulation that is pragmatic “ einsetzen, erklärt die Diplomatin Backes den Private-Equity-Managern. Die „grüne Insel“ scheint weniger Scheu davor zu haben, sich die Hände schmutzig zu machen. So hat Irland – und nicht Luxemburg – den Europäischen Gerichtshof angerufen, um die Entscheidung der Kommission im Fall des Steuerrulings von Fiat Finance & Trade aufheben zu lassen. Doch in Brüssel wird Luxemburg auf eine weitere, diskrete, aber gewichtige Unterstützung zählen können: Die Lobbyisten von Blackstone und Co. werden den Fall „Unshell“ genau verfolgen. Einige der befragten Finanzakteure bringen das alte Sprichwort ins Spiel: „D’Zopp gëtt net sou waarm giess wéi se gekacht gëtt“.
