Seit nunmehr fast zehn Jahren werden die Offshore-Vermögenswerte von Privatpersonen und Unternehmen trotz der zunehmenden Verbreitung von Abkommen zum automatischen Informationsaustausch (AIA) aus völlig legalen Gründen nur selten, unvollständig oder gar nicht gemeldet, so die Europäische Steuerbeobachtungsstelle (auch bekannt unter der englischen Abkürzung CRS, für Common Reporting Standard) ausgearbeitet und seitdem von mehr als 120 Rechtsordnungen (Ländern und Gebieten) übernommen wurde. (besser bekannt unter der englischen Abkürzung CRS für Common Reporting Standard), der 2014 von der OECD ausgearbeitet und seitdem von mehr als 120 Rechtsordnungen (Ländern und Gebieten) übernommen wurde.
Gemäß diesen bilateralen oder multilateralen Abkommen, die 2017 in Kraft getreten sind, erheben die Finanzinstitute der Unterzeichnerstaaten jährlich Informationen über Konten, die von nicht ansässigen natürlichen oder juristischen Personen geführt werden. Sie leiten diese an die lokale Steuerbehörde weiter, die sie anschließend an die Steuerbehörde des Wohnsitzlandes des Kontoinhabers übermittelt. Betroffen sind klassische Bankkonten, aber auch Wertpapierkonten und andere Finanzkonten (Lebensversicherungen). Die Identität des Kontoinhabers, die Kontonummer, der Kontostand, die Kontobewegungen sowie die aus den gehaltenen Vermögenswerten erzielten Erträge (Zinsen, Dividenden, Erlöse aus der Veräußerung von Wertpapieren usw.) werden somit offengelegt. Trotz der relativen Einfachheit seines Aufbaus gibt die Funktionsweise des Systems den politischen und finanziellen Behörden seit jeher Anlass zur Sorge; sie versuchen, dessen Wirksamkeit zu bewerten, insbesondere im Hinblick auf Vermögenswerte, die in „Steueroasen“ gehalten werden.
Was die Kunden – sowohl Privatpersonen als auch Unternehmen – betrifft, so haben Untersuchungen mehrere „Ausweichstrategien“ aufgezeigt. Die gängigste besteht darin, das Vermögen ganz oder teilweise in Länder zu verlagern, die keine internationalen Abkommen zur Steuertransparenz unterzeichnet haben. Das ist leichter gesagt als getan, da es derzeit nur noch acht solcher, sehr exotische Länder gibt (Anguilla, Belize, Malediven, Nauru, Palau, St. Kitts und Nevis, Samoa, Vanuatu), zu denen teilweise auch Panama gezählt werden kann. Doch die Kunden profitieren auch von den in der Norm enthaltenen Ausnahmen. Diese sieht einen „Freibetrag“ von 250.000 Dollar vor (Guthaben unter diesem Betrag sind nicht meldepflichtig) und bezieht sich ausschließlich auf Finanzvermögen, wobei Immobilien ausgeschlossen sind. Es gibt auch komplexere Situationen, in denen Finanzinstitute nur in geringem Umfang oder gar nicht verpflichtet sind, die von ihnen gehaltenen Offshore-Vermögenswerte den lokalen Behörden (und darüber hinaus den Behörden des Wohnsitzlandes ihrer Kunden) zu melden. Dieser Aspekt war jedoch bislang kaum dokumentiert.
Diese Lücke wurde seit der Veröffentlichung eines umfangreichen 67-seitigen Dokuments mit dem Titel „When Bankers Become Informants: Behavioral Effects of Automatic Exchange of Information “. Die Autoren, Jeanne Bomare (London School of Economics) und Matthew Collin (École d’économie de Paris), hatten Zugang zu den Bankdaten von 4 500 Kunden der auf der Isle of Man in der Irischen See tätigen Tochtergesellschaft der Cayman National Bank (CNB), insbesondere zwischen 2016 (dem Zeitpunkt, zu dem die Insel, eine direkte Abhängigkeit der britischen Krone, den CRS verabschiedete) und 2018.
Da die Bank über einen großen Kundenstamm aus Ländern verfügte, die am EAI teilnehmen, musste sie daher die entsprechenden Konten – unter den 37.000 von ihr verwalteten Konten – melden. Die Realität erwies sich jedoch als deutlich differenzierter. Zum einen war die Bank aufgrund der Ausgestaltung des Informationsaustauschabkommens selbst von der Prüfung und Meldung eines sehr großen Teils (mehr als 80 Prozent) der Guthaben befreit, die von Steuerinländern der am EAI teilnehmenden Länder gehalten wurden. Erläuterungen: Zu den Kunden von Offshore-Banken zählen nicht nur Nicht-Finanzunternehmen, sondern auch „Investmentgesellschaften“ – professionell verwaltete Strukturen, die mindestens die Hälfte ihrer Einnahmen aus der Verwaltung von Finanzanlagen erzielen. Ihr Kundenstamm ist vielfältig und umfasst sowohl Privatpersonen und Nicht-Finanzunternehmen als auch andere Finanzunternehmen, deren Einnahmen hauptsächlich aus der Anlage in oder dem Handel mit Finanzanlagen stammen. Sie haben einen sehr großen Anteil am Geschäftsvolumen. Da sie selbst als ausländische Finanzinstitute gelten, mussten sie nicht von der CNB-Isle of Man gemeldet werden. Hingegen unterlagen sie der Meldepflicht für Beteiligungen ihrer Kunden, sofern diese in Ländern ansässig waren, die am CRS teilnehmen.
Genau hier liegt das Problem, denn laut den Autoren konnten zwar mehr als 85 Prozent der über sie gehaltenen Einlagen bis zu wirtschaftlichen Eigentümern zurückverfolgt werden, die in CRS-Teilnehmerländern ansässig waren, haben die Investmentgesellschaften ihre Meldepflichten nicht vollständig erfüllt, wobei ihre Anzahl (mehrere Hundert) genaue Kontrollen erschwert. Aus diesem Grund entging offenbar ein erheblicher Teil der bei ihnen hinterlegten Einlagen, der in der Studie nicht beziffert werden konnte, weiterhin der Meldepflicht und somit der Besteuerung.
Diese Situation ist auch in anderen Steueroasen zu beobachten, in denen es im Vergleich zu anderen Ländern und Gebieten proportional mehr Investmentgesellschaften gibt. Laut dem im Juni veröffentlichten Dokument haben mehrere in den USA stark beachtete Fälle gezeigt, dass manche Personen versucht waren, Finanzinstitute, die ihre Vermögenswerte offshore verwalten, von Grund auf neu zu gründen, um sich den neuen Meldepflichten zu entziehen.
Privatpersonen, die über mehr als 250.000 Dollar verfügen, wurden 2018 zu 98 Prozent gemeldet (neun Prozentpunkte mehr als 2016), stellen jedoch im Kundenportfolio eine äußerst kleine Minderheit dar. Komplizierter gestaltet sich die Situation bei den Nicht-Finanzunternehmen, deren Vermögenswerte – die mehrheitlich von wirtschaftlich Berechtigten gehalten werden, die in CRS-Teilnehmerländern ansässig sind (sie machten 2018 drei Viertel aller wirtschaftlichen Eigentümer aus), gemeldet werden mussten. Dennoch wurden 2018 kaum mehr als ein Drittel dieser Beträge (35 Prozent) gemeldet. Neben der Anwendung des Meldefreibetrags (von dem jedes sechste vor 2016 eröffnete Konto profitierte) spielten mehrere Faktoren eine Rolle. Die Bank ist nicht verpflichtet, Vermögenswerte von Unternehmen zu melden, die in derselben Rechtsordnung wie sie selbst ansässig sind. Eine große Anzahl der Unternehmenskunden unterliegt jedoch dem lokalen Recht.
Was die wirtschaftlich Berechtigten betrifft, so müssen nur diejenigen gemeldet werden, die mehr als 25 Prozent der Anteile an einer Gesellschaft halten. Doch das ist noch nicht alles. Der CRS-Standard unterscheidet zwischen aktiven und passiven Gesellschaften. Erstere üben eine industrielle, gewerbliche oder dienstleistende Tätigkeit aus und erzielen weniger als die Hälfte ihrer Einnahmen aus Dividenden, Zinsen, Mieteinnahmen oder Kapitalgewinnen. Ihre Meldepflichten sind flexibel. Selbst wenn sie in Unterzeichnerstaaten gegründet wurden, werden sie nämlich nur auf Unternehmensebene gemeldet, was bedeutet, dass keine Informationen über die wirtschaftlich Berechtigten erhoben oder mit dem Partnerland ausgetauscht werden.
Die Autoren führen das Beispiel eines Kontos an, das eine luxemburgische Beratungsgesellschaft bei der CNB unterhält. Dieses Konto wird zwar von der Isle of Man an die luxemburgischen Steuerbehörden – ein am CRS teilnehmendes Land – gemeldet, jedoch werden keinerlei Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer des Unternehmens übermittelt. Wenn das Unternehmen beispielsweise von in Großbritannien steuerlich ansässigen Personen gehalten wird, werden keine Informationen zu diesem Konto an das Vereinigte Königreich weitergegeben, obwohl dieses ebenfalls Unterzeichner ist. Darüber hinaus ist Luxemburg gemäß dem CRS nicht verpflichtet, Informationen über dieses Unternehmen und seine ausländischen Konten an das Vereinigte Königreich weiterzugeben. Schließlich wurde nur die Hälfte der Vermögenswerte nicht ansässiger Privatpersonen und Unternehmen von der CNB an die Behörden der Isle of Man gemeldet. Ohne Meldung gibt es keine Besteuerung. Die Lücken im System untergraben dessen operative (in Bezug auf Steuereinnahmen) und strategische Wirksamkeit: Der Umfang der in Offshore-Finanzzentren verwalteten Vermögenswerte, selbst wenn diese EAI-Abkommen unterzeichnet haben, wird nach wie vor auf 9.000 Milliarden Dollar geschätzt, was 8 Prozent des weltweiten BIP entspricht – kaum weniger als die 10 Prozent, von denen der französische Ökonom Gabriel Zucman 2007 sprach.
Gehackte Konten
Der Mitte Juni vom Europäischen Steuerobservatorium veröffentlichte wissenschaftliche Artikel zeichnet sich dadurch aus, dass er auf gestohlene Bankdaten basiert. Diese Daten, die einen Zeitraum von fast zwölf Jahren abdecken, wurden im November 2019 von Distributed Denial of Secrets (DDOS), einem auf die Veröffentlichung durchgesickerter Daten spezialisierten „Transparenzkollektiv“, online veröffentlicht. Hier handelt es sich um den „Sherwood-Leak“, benannt nach Robin Hood. Die Cayman National Bank auf der Isle of Man ist ein kleines Institut, da sie auf ihrem Höhepunkt im Jahr 2017 nur etwa 400 Millionen Dollar verwaltete, die sich zu gleichen Teilen auf Einlagen auf Bankkonten und Guthaben auf Wertpapierkonten verteilten. Den Autoren der Studie zufolge ist sie recht repräsentativ für die anderen auf der Insel tätigen Banken, von denen es laut der Isle of Man Financial Services Authority nur noch zehn gibt. Privatkunden machen nur zehn Prozent der Kundschaft aus, Nicht-Finanzunternehmen etwa dreißig Prozent und Treuhandgesellschaften knapp sechzig Prozent.
Der Kundenstamm aus Privatpersonen und Nicht-Finanzunternehmen (wirtschaftlich Berechtigte) besteht zu zwei Dritteln aus Briten, von denen ein Teil vor Ort ansässig ist. Der Anteil der Kunden aus Nordamerika, Asien und dem Nahen Osten ist geringer als bei den anderen Banken am Finanzplatz. Die Kontoguthaben sind eher bescheiden: Nur 13 Prozent übersteigen eine Million Dollar, während 44 Prozent unter 100.000 Dollar liegen und somit (je nach bilateralem Abkommen) von der Meldepflicht befreit sein könnten. Zwischen 2016 und 2018 sind die Guthaben von Privatpersonen und Nicht-Finanzunternehmen um 38 Prozent gesunken, was den Trend bestätigt, dass Kunden sich anderweitig umsehen oder ihre Guthaben reduzieren, um nicht gemeldet zu werden.
