Fatima Chaouche machte zunächst mit ihrer Dissertation über Steuerabsprachen von sich reden, die 2020 als beste Dissertation der Universität ausgezeichnet wurde. Im Jahr 2022 gründete die promovierte Juristin die Zeitschrift „Les Cahiers de fiscalité luxembourgeoise“, um eine lückenhafte oder gar nicht vorhandene Rechtslehre zu ergänzen, in der jede juristische Forschung der „Archäologie“ gleichkommt (d’Land, 8.4.2022). In diesem Rahmen hat sie das Neuland der Steuerprüfung erkundet. In einer 125-seitigen Studie, die am Donnerstagabend an der Universität vorgestellt wurde, beschreiben sie und ihre Mitautoren¹ die geringe Anzahl durchgeführter Steuerprüfungen und deren Undurchsichtigkeit für die betroffenen Steuerzahler.
Das bisher unveröffentlichte Forschungsprojekt² entstand im September 2022 im Rahmen einer Diskussion zwischen den Steuerrechtlern, Experten und Dozenten, die den Redaktionsbeirat der „Cahiers“ bilden. Sie hatten sich damals über den geringen Wissensstand im Bereich der Steuerprüfungsverfahren gewundert. Gemeinsam führten sie in ihrer Freizeit von Mai bis Juli 2023 eine Umfrage unter 133 Teilnehmern (die einer Steuerprüfung unterzogen worden waren) durch und sprachen mit Beratern, Wirtschaftsprüfern und erfahrenen Rechtsanwälten. Ein Steuerexperte berichtete beispielsweise, dass er in seiner dreißigjährigen Laufbahn noch nie einer Steuerprüfung begegnet sei. „Niemand kennt die geltenden Regeln“, die aus hundert Jahre alten deutschen Gesetzestexten stammen, fasst Fatima Chaouche zusammen, und „die Behörde hat einen Ermessensspielraum bei der Gestaltung der Prüfung“, fährt sie fort.
Fatima Chaouche leitet die Studie mit einigen Hinweisen ein, die als Warnsignale hätten gelten können. In seinem 1997 vorgelegten Bericht zum Thema Steuerhinterziehung hatte der sozialistische Abgeordnete Jeannot Krecké bereits festgestellt, dass in der Öffentlichkeit „der Eindruck herrscht, dass die Steuerbehörden fast nicht mehr in Erscheinung treten und dass das Risiko, einer eingehenden Prüfung unterzogen zu werden, verschwindend gering ist“. Das Gesetz schreibt für Großunternehmen eine Prüfung alle drei Jahre vor. Im Durchschnitt findet eine solche Prüfung jedoch erst alle dreißig Jahre statt, wie Alain Steichen in seinem Handbuch zum Steuerrecht feststellt. In einer Stellungnahme aus dem Jahr 1990 schätzte die Arbeitskammer die durch mangelnde Kontrollen entstandenen Einnahmeausfälle auf etwa zehn Milliarden luxemburgische Franken. „ Die ACD hat die Kultur der Steuerprüfung nicht in ihrer DNA “, folgert Fatima Chaouche. Ein übertriebener Ausspruch ? Eher eine Untertreibung angesichts der Statistiken. Der Krecké-Bericht stellte fest, dass von 1980 bis 1995 so gut wie keine Vor-Ort-Prüfungen stattfanden (zum Beispiel zwei im Jahr 1993 und keine im Jahr 1994). Paul Laplume, Partner der „Fiduciaire générale de Luxembourg“ (aus der später Deloitte hervorging), erklärte 1996 in der Zeitung „Le Land“, dass ein Steuerzahler eine Chance von eins zu tausend habe, einer Steuerprüfung unterzogen zu werden.
Im Jahr 2022 führte die Direkte Steuerverwaltung (ACD) lediglich sechzehn Vor-Ort-Prüfungen und 49 eingehende Prüfungen durch. Die „Prüfungsabteilung“ beschäftigt 18 Mitarbeiter. Das sind dreimal weniger als das Reinigungspersonal, wie Fatima Chaouche feststellt. Jeder Mitarbeiter hat im Jahresdurchschnitt 2,7 Akten geprüft. Die Steuerämter führen zwar grundsätzlich Kontrollen durch, doch deren Umfang für die 350.000 im Jahr 2022 abgeschlossenen Steuerbescheide wird von der Verwaltung in ihrem Jahresbericht nicht eindeutig quantifiziert. 0,014 Prozent der abgeschlossenen Steuerbescheide führten zu einer eingehenden Prüfung. Der Prozentsatz der an die Staatsanwaltschaft weitergeleiteten Akten ist hingegen deutlich höher. Im Jahr 2022 führte ein Viertel der Prüfungen zu einer Meldung – 36 Prozent im Jahr 2021 und 44 Prozent im Jahr 2020.
Fatima Chaouche wirft die Frage nach der Organisation der Steuerprüfung innerhalb der ACD seit 2008 auf, insbesondere im Zuge der Einführung der Selbstveranlagung (der „berühmte“ § 100a der Abgabeordnung). „War sie nicht dazu gedacht, die Finanzämter bei ihren Besteuerungsaufgaben zu entlasten, um ihnen mehr Zeit für die Erfüllung anderer Aufgaben zu verschaffen?“, fragt die Steuerrechtlerin. Die ACD wird darauf nicht antworten. Die Leitung der ACD ist den verschiedenen Anfragen der Forscher zu diesem Thema nicht nachgekommen. Seit Luxleaks, so Fatima Chaouche, „hat sich die ACD abgeschottet, als wolle sie sich nach dem Eklat, den sie 2014 erlebt hat, besser wappnen“. Dieses Misstrauen zeigte sich erneut in ihrer gegenüber Journalisten geäußerten Weigerung, Zugang zu aufgehobenen Rundschreiben zu gewähren (d’Land, 19.05.2023). Zu Unrecht, wie zwei am 18. September ergangene Verwaltungsurteile zeigen. Eine Herausforderung für den oder die Nachfolger*in von Pascale Toussing, deren Amtszeit Ende des Jahres ausläuft, aber auch und vor allem für die Regierung und das Parlament bei ihrer Suche nach Steuereinnahmen.
Der rechtliche Rahmen riecht nach Mottenkugeln. In ihrer Einleitung betont Fatima Chaouche, dass „der wesentliche Teil des im Jahr 2023 geltenden Steuerprüfungsrechts“ von den Nazi-Besatzern auferlegt und 1944 vom luxemburgischen Gesetzgeber in das nationale Rechtssystem übernommen wurde. „Die luxemburgische Exekutive hat keine Rechtsvorschriften erlassen, um die Durchführung dieser Prüfungen zu präzisieren, wodurch der ACD absoluter Ermessensspielraum eingeräumt wurde“, stellt die Referentin am Verwaltungsgericht fest. Mit Ausnahme einer großherzoglichen Verordnung aus dem Jahr 1989, die das Untersuchungsrecht der Verwaltung einschränkte, indem sie ihr die Durchführung von Kontrollen bei bestimmten Bank- und Finanzinstituten untersagte.
Im Gegensatz zu benachbarten Rechtsordnungen erhält der Steuerpflichtige von der ACD keinerlei Informationen oder Mitteilungen darüber, wie er sich im Falle einer Steuerprüfung verhalten soll. Ungeachtet der Entschlossenheit von Alain Steichen, das Thema Steuerprüfung in seinen Werken zu behandeln (unter verfahrensrechtlichen Gesichtspunkten, indem er die Beweislast oder die Rolle des Berufsgeheimnisses anspricht), hat sich die Rechtslehre dazu so gut wie nicht geäußert, während (weil ?) Luxemburg zu einem der wichtigsten Finanzzentren der Welt geworden ist. Was die allgemeinen Statistiken betrifft, so wurden weder das Statec noch der Ombudsmann, noch der Rechnungshof, noch der Staatsrat noch die Handelskammer beauftragt oder gebeten, eine Untersuchung durchzuführen oder eine Stellungnahme zu diesem Thema abzugeben.
Warum sollte man sich also mit der Steuerprüfung befassen, wenn sich doch scheinbar niemand dafür interessiert? Es geht um Transparenz, antwortet Fatima Chaouche, insbesondere was die Verwaltungspraxis betrifft. Die Empfehlungen, die sie und ihre Kommilitonen in dieser Gemeinschaftsarbeit vorlegen, „sollen dazu beitragen, ein spezielles Verfahrensrecht für die Steuerprüfung zu stärken, einschließlich der Rechte der Steuerpflichtigen, die Gegenstand dieser Prüfungen sind“, erklärt die Steuerrechtlerin. Bei den von den Forschern im Rahmen der Untersuchung befragten Personen handelt es sich zu sechzig Prozent um „Berater des geprüften Steuerpflichtigen“, zu zwanzig Prozent um Vertreter einer geprüften juristischen Person und zu zwanzig Prozent um geprüfte natürliche Personen. Eine weitere Ungerechtigkeit, die die Studie aufdeckt: Der Prüfungsbetroffene erhält nicht immer eine Benachrichtigung über die Prüfung, sodass er seine Rechte gegebenenfalls nicht geltend machen kann. Die Juristen schlagen als Denkanstoß die Ausarbeitung einer Charta der Steuerprüfung vor, die die Verfahrensgarantien zusammenfassen und dem Steuerpflichtigen bei der Ankündigung einer Prüfung ausgehändigt werden sollte. Weitere Vorschläge werden für alle Phasen der Prüfung formuliert. Sie kommen zu Beginn dieser Legislaturperiode gerade recht.
