Die Entstehung und der Niedergang der Grundsteuer
Das Jahr 1798 ist nicht nur durch die symbolträchtige Klëppelkrich geprägt, sondern auch durch die Einführung der proportionalen und egalitären Grundsteuer (Ifon) in Luxemburg durch die Französische Republik. Tatsächlich wurde Luxemburg 1795 als Departement an Frankreich angegliedert. Die Ifon war jedoch keine Neuheit im Land. Seit Jahrhunderten wurde eine Grundsteuer erhoben, doch diese war sehr ungleich verteilt und betraf vor allem die Bauern, während der Adel und der Klerus davon befreit waren. Diese Befreiungen wurden in den 1760er Jahren von der österreichischen Kaiserin Maria Theresia teilweise abgeschafft. Mit der Einführung des Maria-Theresien-Katasters erfasste sie die Grundbesitzer in ihrem Reich, zu dem auch Luxemburg gehörte. Doch erst 1798, mit der Einführung des französischen Ifon, wurde die Idee einer gleichmäßigen Besteuerung aller Grundbesitzer Wirklichkeit. Zur Ermittlung der fälligen Steuer wird der Nettoertrag, den jedes Grundstück theoretisch in einem Jahr erwirtschaften kann, geschätzt, und acht Prozent dieses Ertrags werden als Ifon erhoben.
Nach der Niederlage Napoleons wurde Luxemburg 1815 auf dem Wiener Kongress zum Großherzogtum erhoben und dem König der Niederlande zugeteilt, der das französische Steuersystem beibehielt. Der neue Großherzog beschloss jedoch, neue Verzeichnisse einzuführen, in denen die Eigentümer und die Nettoeinkünfte aus ihren Grundstücken erfasst wurden. Im Jahr 1824 erhielten die Grundstücke und Immobilien des Landes erstmals eine eindeutige Kataster-Nummer, wodurch Katasterparzellen gebildet wurden. Die Behörden verfügen fortan jederzeit über Informationen zu den Eigentümern jeder Parzelle und zu der Grundsteuer (Ifon), die diese jährlich entrichten müssen. Im Jahr 1849 stieg der Steuersatz auf zehn Prozent, bevor er 1868 wieder auf sein ursprüngliches Niveau von acht Prozent zurückkehrte. Im Jahr 1904 wurde er schließlich auf fünf Prozent des Nettoeinkommens gesenkt.
Im Jahr 1918 beschloss die Regierung, die Grundsteuer ab 1919 abzuschaffen, da die allgemeine Einkommensteuer eingeführt wurde, die die direkten Steuern auf verschiedene Einkommensarten, darunter auch Einkünfte aus Grundbesitz und Immobilien, zusammenfasste. Es sei angemerkt, dass die Grundsteuer nur noch einen geringen Teil der jährlichen Staatseinnahmen ausmachte; ihre Abschaffung führte daher zu keinen nennenswerten Einbußen im Staatshaushalt. Seit 1898 ist die allgemeine Einkommensteuer eine der wichtigsten Einnahmequellen des Staates und macht im Laufe der Jahre einen immer größeren Anteil seiner Einnahmen aus (zwanzig Prozent im Jahr 1947, 44 im Jahr 1967 und 48 im Jahr 2022). Zwischen 1909 und 1914 brachte die Steuer auf Drëpp (Branntwein) höhere Einnahmen ein als die Ifon.
Zwischen 1919 und 1940 genossen Grund- und Immobilienbesitzer daher eine Steuerbefreiung für ihre nicht bewirtschafteten Vermögenswerte: Ein Landwirt wurde de facto nur auf den Teil seiner Flächen besteuert, aus dem er Einkünfte erzielte. Diese günstige Steuerpolitik endete 1940 mit der Besetzung Luxemburgs durch das Dritte Reich. Im Rahmen der „Heim ins Reich“-Kampagne passten die Nationalsozialisten das Steuersystem des Großherzogtums an. Die Folge: Das deutsche Gesetz von 1936 über die Ifon wurde 1941 in Luxemburg anwendbar, und die Grundsteuer wurde fortan auf der Grundlage des Wertes der Immobilien berechnet und von den Gemeinden zu deren Gunsten erhoben.
Trotz zahlreicher Reformvorschläge des Ifon ist das von den Nationalsozialisten eingeführte Grundsteuergesetz nach wie vor in Kraft, wobei sich die Bemessungsgrundlage seit 1941 nur geringfügig verändert hat.
Die Wahrnehmung der Grundsteuer durch die luxemburgische Bevölkerung
Das Ifon hat die Grundbesitzer im 19. und 20. Jahrhundert nicht gleichermaßen betroffen, was die verschiedenen Reformen erklärt, die von der luxemburgischen Bevölkerung gefordert wurden.
Im Jahr 1850 gab Jacques Friederich, Landwirt in Dudelange, einen Jahresgewinn von 250 Francs aus seinem landwirtschaftlichen Betrieb an. Für seine 17,4 Hektar Land und ein Haus belief sich seine Grundsteuer auf 22,7 Francs, was fast zehn Prozent seines Jahreseinkommens ausmachte. Henri Gaertner, Hufschmied, gibt einen Gewinn von 150 Francs an und zahlt 9,3 Francs Ifon für 5,7 Hektar und ein Haus, was fast sechs Prozent seines Gewinns entspricht. Der Ifon war also erheblich, und seine Reform wurde in der damaligen Presse ausführlich diskutiert (2,7 Prozent aller 1849 veröffentlichten Artikel). Am 15. April 1849 ist in „Der Volksfreund“ ein Aufruf zu lesen, den Wert der Immobilien als Berechnungsgrundlage für die Ifon heranzuziehen.
Dass die geforderten Reformen der Grundsteuer letztendlich nicht umgesetzt wurden, lag vor allem daran, dass diese Steuer eine wichtige Einnahmequelle für den Staat darstellte: Im Jahr 1850 machte sie etwa sechzehn Prozent der Einnahmen aus. Jede Änderung hätte Kosten verursacht und zu einem Rückgang der staatlichen Einnahmen geführt.
Um die Jahrhundertwende änderte sich die Lage grundlegend. Die Industrialisierung des luxemburgischen Bergbaugebiets und das Wirtschaftswachstum des Landes führten zu einem Anstieg der Löhne, Gewinne sowie des Wertes von Grundstücken und Immobilien, doch die zur Berechnung der Grundsteuer herangezogenen Einkünfte wurden nicht angepasst. Einige Personen forderten eine Senkung der Ifon, um die Landwirtschaft des Landes zu entlasten, wie beispielsweise 1894 der Redakteur von „L’Indépendance Luxembourgeoise“, Étienne Hamélius, Sohn eines bedeutenden Grundbesitzers in der Region Hosingen. Gegen Ende des 19. Jahrhunderts wurde die Ifon jedoch bereits größtenteils in den am stärksten urbanisierten Städten erhoben, wobei bebaute Flächen höher besteuert wurden als unbebaute. Im Jahr 1905 trugen die Kantone Luxemburg und Esch-sur-Alzette (die nur 18,8 Prozent der Landesfläche ausmachen) 45,5 Prozent zur nationalen Grundsteuer bei und beherbergten 45,7 Prozent der Bevölkerung auf ihrem Gebiet.
Im Laufe der Jahre verschärfte sich diese Situation zunehmend, und das Ifon verlor immer mehr an Bedeutung. Jean Theis-Genn, Landwirt in Dudelange, hatte 1922 ein jährliches Nettoeinkommen von 34.280 Francs, und 1918, im letzten Jahr, in dem die Grundsteuer erhoben wurde, zahlte er 85 Francs Ifon für 42 Hektar Grundbesitz und ein Haus (0,25 Prozent seines Einkommens). Graf Jean de Berthier, Verwaltungsratsmitglied und Aktionär von Arbed, hatte 1922 ein jährliches Nettoeinkommen von 149.091 Francs. Für 202 Hektar Grundbesitz und ein Haus zahlte er 1918 371 Francs l’Ifon (0,25 Prozent seines Einkommens). Die Grundsteuer war so gering geworden, dass 1918 ein vier Ar großes Baugrundstück in Dudelange mit 19 Centimes besteuert wurde.
In einem offenen Brief, der im Juli 1919 im Escher Tageblatt veröffentlicht wurde, stellt ein Leser die Abschaffung der Grundsteuer in Frage und betont zugleich, wie gering deren Höhe sei. Tatsächlich übersteigt die Grundsteuer eines Landwirts oft nicht die direkten Steuern, die vom Lohn eines einfachen Arbeiters abgezogen werden, was zu Spannungen in der Bevölkerung führt. Im Jahr 1905 besaßen in Dudelange die obersten 10 Prozent der Familien mit den größten Grundbesitzen 70,6 Prozent des Grundbesitzes der Stadt. Angesichts dieser Bodenkonzentration und des lächerlich geringen Grundsteuerbeitrags dieser Eigentümer forderten viele Menschen eine Reform der Ifon. Die Presse schwieg zu diesem Thema jedoch weitgehend: Nur 0,07 Prozent der in den 1920er und 1930er Jahren veröffentlichten Artikel befassen sich mit der Grundsteuer. Dies steht im Gegensatz zur Situation in den 1850er Jahren, als die Presse die Senkung der Ifon zu ihrem Lieblingsthema gemacht hatte.
Erst mit der Annexion durch die Nazis rückte die Grundsteuer wieder in den Fokus der Öffentlichkeit. Obwohl die Steuer nun an den Kapitalwert der Immobilien und nicht mehr an die daraus erzielten Mieteinnahmen gekoppelt war, hatte diese neue Berechnungsgrundlage keine nennenswerten Auswirkungen auf die Höhe der Steuerbelastung. Im Jahr 1947 verdiente ein Industriearbeiter in Luxemburg durchschnittlich 46.706 Francs pro Jahr. In Dudelange lag die jährliche Grundsteuer für ein Einfamilienhaus im selben Jahr zwischen 100 und 500 Francs (das entspricht einer Grundsteuer von höchstens einem Prozent des Einkommens). Zum Vergleich: Die Hundesteuer beträgt 100 Francs pro Hund und Jahr; ein Haushalt mit zwei Hunden zahlt somit möglicherweise mehr für das Recht, ein Tier zu halten, als an Grundsteuer.
Seitdem hat sich an der Situation kaum etwas geändert. Im Jahr 2022 machte die Grundsteuer 1,7 Prozent der Einnahmen der Stadt Luxemburg aus, während dieser Anteil in Dudelange nur 0,9 Prozent betrug. Zudem stammt die Grundsteuer in Dudelange fast ausschließlich aus bebaubaren Flächen (99,17 Prozent). Angesichts der Schwierigkeiten beim Zugang zu Wohnraum, mit denen Luxemburg seit mindestens zwei Jahrzehnten zu kämpfen hat, wurden die Forderungen nach einer Reform der Ifon immer lauter. So erschien am 23. Januar 2004, also fast auf den Tag genau vor 19 Jahren, wurde in der Zeitung „Le Land“ ein Artikel über die Wohnungssituation in Luxemburg veröffentlicht, in dem der Wunsch von Jean-Claude Juncker erwähnt wurde, eine Grundsteuer einzuführen, die Eigentümer dazu verpflichten würde, ihre Baugrundstücke zu verkaufen, um die Immobilienspekulation einzudämmen. Letztendlich kam diese Reform, wie viele andere zuvor, nicht zustande.
Die Grundsteuer: Endlich ein Instrument zur Regulierung des Grundstücksmarktes?
Die im Oktober 2022 angekündigte und für 2026 geplante Reform der Grundsteuer nimmt nach und nach Gestalt an. Die Idee besteht darin, eine Grundsteuer einzuführen, die sich im Laufe der Zeit anpassen lässt – ein innovatives Merkmal in der Geschichte der Grundsteuer in Luxemburg. Immobilienwert, allgemeines Preisniveau auf dem Immobilienmarkt, Flächennutzungsart im Flächennutzungsplan, Bebauungspotenzial, geografische Lage: Dies sind nur einige der Kriterien, die in naher Zukunft zur Berechnung des Ifon-Satzes herangezogen werden. Parallel zur Ifon-Reform sollen zwei neue Steuern eingeführt werden: die Mobilisierungssteuer (Imob) und die Steuer auf unbewohnte Wohnungen (Inol).
Diese Bodenreform ist vor dem Hintergrund der Wohnungskrise und der zunehmenden Bodenkonzentration dringend notwendig geworden. Aus dem Bericht Nr. 29 des Observatoire de l’Habitat geht hervor, dass die obersten 10 Prozent der natürlichen Personen mit den größten Grundstücksbeständen in Luxemburg 54,8 Prozent der bebaubaren Flächen in Wohn- und Mischgebieten besitzen. Aufgrund der Unzulänglichkeit des derzeitigen Ifon, des Fehlens einer Erbschaftssteuer in gerader Linie und der Rekordwertsteigerungen bei Grundstücken in den letzten Jahrzehnten ist es unwahrscheinlich, dass Grundstückseigentümer ihre verfügbaren Grundstücke freiwillig auf den Markt bringen.
Wurde die Grundsteuer bisher lediglich als Einnahmequelle für die öffentliche Hand betrachtet, so verwandelt diese Reform die Ifon (in Verbindung mit der Imob) in ein Instrument zur Regulierung des Grundstücksmarktes und zur Eindämmung von Grundstücksspekulationen. Langfristig wird diese Ifon gemeinsam mit der Imob Grundstückseigentümer dazu anregen, ihre Grundstücke für den Wohnungsbau zu nutzen. Große Grundstücksbestände können nicht mehr quasi kostenlos gehalten werden, was die Grundstücksspekulation und die Vermögensungleichheit in Luxemburg eindämmen wird. Zum ersten Mal seit dem Ende des 19. Jahrhunderts wird ein Mechanismus geschaffen, um private Strategien der Grundstücksakkumulation einzudämmen.
