An der Straße. Die Finanzaufsichtsbehörde (CSSF) zieht den Zorn pro-palästinensischer Aktivisten auf sich. Am Dienstagmittag versammelten sich etwa fünfzehn von ihnen vor den Räumlichkeiten der Behörde an der Route d’Arlon, um erneut gegen die Entscheidung zu protestieren, den Vertrieb israelischer Anleihen in der Europäischen Union zuzulassen. Die Gültigkeit der irischen Unterschrift auf den Prospekten lief im September aus, und das Finanzministerium des Staates Israel hatte beschlossen, diese auf das Großherzogtum zu übertragen, wo die Finanzierung der Zerstörung des Gazastreifens, der damals unter Beschuss der israelischen Streitkräfte stand, weniger Fragen aufwirft als in Dublin.
In der Enklave gilt zwar offiziell ein Waffenstillstand, doch durch israelische Bombenangriffe kommen dort weiterhin Menschen ums Leben. Die Aktivisten hatten sich das Datum vorgemerkt. Der 9. Dezember ist der internationale Tag zum „Gedenken an die Opfer des Völkermordes, zur Bekräftigung ihrer Würde und zur Verhütung dieses Verbrechens“. Der Veranstalter, das Komitee für einen gerechten Frieden im Nahen Osten (CPJPO), hat ein Schreiben an den Verwaltungsrat der CSSF gerichtet. Er wirft ihm vor, die Prospekte genehmigt zu haben, obwohl ihm ein Bericht des irischen Parlaments bekannt war, der zu dem Schluss kam, dass die israelischen Anleihen „zur Finanzierung von Menschenrechtsverletzungen durch Israel und zur Verletzung des Völkerrechts“ beitrügen. Der parlamentarische Ausschuss, der die irische Zentralbank beaufsichtigt, forderte diese auf, „soweit möglich davon abzusehen, israelische Anleihen zu vermitteln“.
„ Hat die CSSF die rechtlichen und ethischen Auswirkungen der Genehmigung dieser Überweisung umfassend geprüft? “, fragt die Vorsitzende des CPJPO, Nathalie Oberweis, die den Brief gemeinsam mit anderen Organisationen wie Jewish Call for Peace oder Global Sumud Flotilla unterzeichnet hat. Der Generaldirektor der CSSF, Claude Marx, der im September vor der Abgeordnetenkammer angehört wurde, und Außenminister Xavier Bettel (DP) schoben sich gegenseitig die Verantwortung zu. Ersterer erklärte, es hätten formelle Sanktionen oder „klare Vorgaben“ der Regierung erforderlich sein müssen, um die Genehmigung des Prospekts abzulehnen. Letzterer vertrat die Ansicht, die Entscheidung liege allein bei der unabhängigen Aufsichtsbehörde.
In einem achtseitigen Rechtsgutachten, das nach der Genehmigung des Prospekts erstellt wurde (darin werden Presseartikel vom 2. September in Fußnoten zitiert), erklärt die CSSF, dass sie sich strikt an die europäischen Vorschriften gehalten habe. Das heißt, sie habe geprüft, ob die in den Unterlagen enthaltenen Informationen „vollständig, kohärent und verständlich“ seien. Aktivistenorganisationen weisen darauf hin, dass der israelische Staat in seinem Prospekt bekräftigt, das Völkerrecht einzuhalten. Doch behaupten der von Luxemburg anerkannte Internationale Gerichtshof (IGH) und der Internationale Strafgerichtshof (IStGH) „das Gegenteil“. Die Regierung von Benjamin Netanjahu steht im Verdacht, in ihrem Krieg im Gazastreifen Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen zu haben. „Gemäß der Völkermordkonvention ist Luxemburg verpflichtet (…), Völkermord zu verhindern und zu bestrafen“, schreibt das CPJPO mit Unterstützung von Experten für Völkerrecht. Insbesondere wird der Beschluss des IGH vom 26. Januar 2024 angeführt. Der in Den Haag ansässige Gerichtshof erklärte darin bereits, dass in Gaza „eine reale und unmittelbare Gefahr eines plausiblen Völkermords“ bestehe und dass die Staaten „alle in ihrer Macht stehenden Maßnahmen“ ergreifen müssten, um dieses Verbrechen zu verhindern. Es ist auch Aufgabe Luxemburgs und seiner Finanzaufsichtsbehörde (die in seinem Namen handelt, entgegen dessen Behauptung in ihrem Rechtsgutachten), keine Mittel zur Unterstützung „&einen Staat, der in den palästinensischen Gebieten ein Regime der Rassentrennung, der militärischen Besatzung und der illegalen Siedlungspolitik betreibt “, so die Verfasser des Schreibens weiter. Die Angelegenheit bleibt spannend.
Hinter den Kulissen. Die CSSF beginnt ihren Wandel. Den Anfang macht die Finanzierung. Im vom Finanzministerium vorgelegten Mehrjahreshaushalt 2026–2029 sind für die Aufsichtsbehörde zwanzig Millionen Euro vorgesehen. Über diesen Betrag wird derzeit in der Abgeordnetenkammer beraten. Ein im September eingebrachter Gesetzentwurf sieht eine solche jährliche Zuweisung für die Finanzmarktaufsichtsbehörde vor. Damit wird eine Praxis formalisiert, die 2021 unter Pierre Gramegna eingeführt wurde, nachdem die CSSF als öffentliche Einrichtung ein Geschäftsjahr mit einem tiefroten Ergebnis und Verlusten in Höhe von zwölf Millionen Euro abgeschlossen hatte. Dem war bereits ein negatives Ergebnis im Jahr 2019 (-4,5 Millionen Euro) vorausgegangen. Der liberale Finanzminister hatte damals (ohne Vorankündigung) eine „Betriebsbeihilfe zur Unterstützung der Digitalisierungsbemühungen“ improvisiert – Begriffe, die sich auch im 2022 veröffentlichten Jahresbericht der CSSF wiederfinden. Infolgedessen schloss das Jahr 2021 mit einem sehr geringen Defizit (183.000 Euro) ab.
Diese Verluste waren auch darauf zurückzuführen, dass die vom Aufseher von den Beaufsichtigten erhobenen Gebühren nicht angepasst worden waren. Sie waren seit 2017 nicht mehr erhöht worden … und hätten eigentlich im Jahr 2020 (gemäß einem Dreijahreszyklus) erhöht werden müssen, doch aufgrund der Covid-Pandemie wurde die Erhöhung verschoben. In der Zwischenzeit hatten sich jedoch die Aufgaben der Regulierungsbehörde vervielfacht (mehr unter ihrer Aufsicht stehende Einrichtungen und auch mehr Aufgaben). Ihr Personal, der größte Ausgabenposten, war angewachsen. Ende 2016 arbeiteten 628 Personen in ihren Räumlichkeiten an der Route d’Arlon. Ende 2021 waren es 953, was einer Zunahme um die Hälfte entspricht. Die Kosten für die Aufsicht waren von 93 Millionen Euro im Jahr 2017 auf 136 Millionen im Jahr 2020 gestiegen. Die Kosten für die Ausübung der Aufsicht waren schlichtweg nicht mehr gedeckt. Ende 2021 leitete die Regierung ein Dringlichkeitsverfahren ein, um den Rückstand durch erhebliche Erhöhungen der Gebührenordnung (die alle Interaktionen zwischen den Finanzinstituten und ihrer Aufsichtsbehörde erfasst) aufzuholen: beispielsweise Erhöhungen um fünfzehn Prozent bei den jährlichen Pauschalgebühren für Banken, die je nach Größe erhoben werden. Für Banken mit einer Bilanzsumme von mehr als 2,5 Milliarden Euro stieg der Tarif somit von 350 auf 400.000 Euro. Ende 2022 wiederholte sich das. Diese Pauschale stieg auf 520.000 Euro.
Bei jeder Anhebung der Gebühren verziehen die Finanzbosse natürlich das Gesicht. Zumal die Abgaben an die CSSF zu den allgemeinen regulatorischen Kosten hinzukommen, die seit der Subprime-Krise die kleinen Banken belasten und die Rentabilität der größeren Banken beeinträchtigen. Hinzu kommt die Überwachung der Integrität des Kapitals – keine leichte Aufgabe für ein Finanzzentrum, das versucht, sich aus den Tiefen des Offshore-Geschäfts wieder hochzuarbeiten. Dazu kamen noch ein Niedrigzinsumfeld und eine Gesundheitskrise.
Doch die Banker und Fonds beschweren sich nicht allzu laut über die Abgaben der CSSF, aus Angst, die Aufsichtsbehörde zu verärgern. Man sollte schließlich keine Prüfung provozieren. Zumal schon eine ganz einfache Prüfung den Betroffenen die stattliche Summe von 25.000 Euro kostet. Im Verwaltungsrat der CSSF, sei es bei der ABBL oder bei der Alfi (Investmentfonds), begnügen sich die Vertreter der Beaufsichtigten traditionell damit, nicht für die Haushalte zu stimmen, wenn diese durch Gebührenerhöhungen aufgebläht sind. Nur um nicht zu ihren Mitgliedern zurückkehren zu müssen, nachdem sie vor den in diesem Gremium sitzenden Beamten feige kapituliert haben.
Auf die Frage nach den Steuern antwortet der Sprecher der ABBL nüchtern: „Zu diesem Thema werden wir unsere Standpunkte, Kommentare und Vorschläge der CSSF vorbehalten.“ Traditionell übernimmt also die Handelskammer diese Aufgabe (während die ABBL bei der parlamentarischen Anhörung in Finanzfragen ein Mitspracherecht hat). Im Dezember 2021 hatte der Arbeitgeberverband, dessen Vorsitz damals ein gewisser Luc Frieden innehatte, den neuen Abgaben der CSSF mit einem deutlichen Vorbehalt zugestimmt: „Die Auswirkungen der geplanten Maßnahmen sollten auf das unbedingt Notwendige beschränkt bleiben.“ Ein Satz, der im folgenden Jahr anlässlich einer weiteren Erhöhung wiederholt wurde. Hinzu kam: „Die finanzielle Belastung durch die Erhöhung der von der CSSF erhobenen Abgaben könnte sich negativ auf die Attraktivität des Finanzplatzes Luxemburg auswirken.“
Seit fünf Jahren stagniert jedoch die Mitarbeiterzahl der CSSF. Laut ihrem letzten Jahresbericht beschäftigt die Aufsichtsbehörde 983 Mitarbeiter, also nicht einmal 50 mehr als Ende 2020. Im Jahr 2023 ist die Zahl der Beschäftigten im Vergleich zum Vorjahr sogar gesunken. Eine Entwicklung, die es seit 2003 nicht mehr gegeben hat. (Damals zählte die CSSF 199 Mitarbeiter.) Und die CSSF schreibt wieder deutliche Gewinne: 6 Millionen im Jahr 2022, 29 im Jahr 2023 und 38 im Jahr 2024. Die Aufsichtsbehörde verfügt über 141 Millionen Euro an liquiden Mitteln. Das entspricht fast einem Jahr an Betriebskosten. In ihrem in diesem Jahr veröffentlichten Jahresabschluss begründet die Geschäftsführung der CSSF das Ergebnis mit der „Kontrolle“ ihrer Kosten „trotz eines besonders turbulenten wirtschaftlichen und geopolitischen Umfelds“ … und dem Betriebszuschuss in Höhe von 17,5 Millionen Euro. Im vergangenen Jahr waren die im Dezember 2022 beschlossene Gebührenerhöhung, die (erneute) „Kontrolle der Betriebskosten“ und der Zuschuss in Höhe von fünfzehn Millionen der Grund für das gute Ergebnis. Im Jahr 2022 hatte die CSSF zehn Millionen Euro von der Regierung erhalten. Gelder, die nicht in den Haushalten erscheinen und nicht gesetzlich geregelt sind. Die Zuwendung werde bald den „Anforderungen eines speziellen Finanzierungsgesetzes entsprechen, auf die der Staatsrat mehrfach hingewiesen hat“, stellt das Finanzministerium in der im September vorgelegten Begründung fest.
Die Regierung kommt hier einem seit 2017 von den Arbeitgebern geäußerten Wunsch nach: einen anderen Finanzierungsweg zu finden. Nach Ansicht der Handelskammer trägt der Finanzsektor durch die Körperschaftssteuer und die Einkünfte seiner Beschäftigten bereits ausreichend zum Wohlstand des Landes bei. Diese „Milchkuh“ sollte man nicht mit Aufsichtsgebühren ausmelken, denn diese Gebühren könnten – auch wenn sie für große Institute nur symbolisch sind – abschreckend wirken, insbesondere für Start-ups aus dem Fintech-Bereich, die sich im Großherzogtum niederlassen möchten… auch wenn die Gebührenordnung progressiv gestaltet ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung trägt.
Der Koalitionsvertrag der Regierung Frieden (CSV)–Bettel (DP) verspricht „eine Untersuchung“ der Finanzierungsstruktur der CSSF (und des Versicherungskommissariats), um „ein Modell zu finden, das die Bedürfnisse beider Behörden in Einklang bringt, die Wahrung ihrer Unabhängigkeit und ein angemessenes Gebührenniveau in Einklang bringt “. Diese Studie wurde von der CSSF durchgeführt, wie die Dienststellen von Gilles Roth (CSV) diese Woche mitteilten. Die Aufsichtsbehörde hat sie dem Land nicht übermittelt. Nach Informationen aus dem Umfeld des christlich-sozialen Ministers arbeitet die Rue de la Congrégation an einer Reform des Organisationsgesetzes der CSSF (sowie desjenigen des Versicherungskommissariats): „ Dieser Gesetzentwurf zielt insbesondere darauf ab, im Gesetz festzuschreiben, dass die Geldstrafen der CSSF an den Staatshaushalt abzuführen sind. “
Nach der derzeitigen Regelung behält die CSSF das Geld aus den von ihr verhängten Geldbußen ein. In den letzten zehn Jahren hat die CSSF 58 Millionen Euro aus Sanktionen eingenommen, die sie gegen die ihr unterstellten Unternehmen verhängt hat. Dabei ergeben sich mehrere Probleme. Ein und dieselbe Institution entscheidet über die Einleitung eines Verfahrens, führt die Ermittlungen durch, trifft die Entscheidung und zieht die Gelder ein. Diese außergerichtlichen Verwaltungsverfahren müssen dem Betroffenen dieselben Verteidigungsrechte einräumen wie in einem Strafverfahren, doch laut verschiedenen Rechtsanwälten ist dies in der Praxis nicht der Fall (d’Land, 8.11.2019). Hinzu kommt der Grundsatz „ne bis in idem“, der im Februar 2024 von der Kammer des Berufungsgerichts bestätigt wurde: Es ist unmöglich, ein Institut strafrechtlich zu verfolgen, das bereits verwaltungsrechtlich wegen Verstoßes gegen das Geldwäschegesetz verurteilt wurde (wie „Reporter“ aufgedeckt hatte). Von „Le Land“ dazu befragt, teilte Laurent Mosar, CSV-Abgeordneter und Wirtschaftsanwalt, mit, dass der Finanzminister seine Absicht bekundet habe, das Gesetz zu ändern, um Bankverantwortliche, die in Geldwäschefällen angeklagt sind, strafrechtlich zu verfolgen.
Die CSSF und ihr Generaldirektor Claude Marx stehen daher vor zahlreichen Herausforderungen. Seine zweite Amtszeit endet im kommenden Februar (d’Land, 26.9.25). Ein Argument gegen einen Wechsel? Auf diese Frage angesprochen, teilt der Minister mit, dass er der Regierung vorschlagen werde, Claude Marx an der Spitze der Behörde zu bestätigen.
