Eine neue Steuerverordnung

In einem Jahr tritt in der EU eine historische Reform der Unternehmensbesteuerung in Kraft, deren Kernmaßnahme die Einführung einer weltweiten Mindeststeuer von fünfzehn Prozent auf die Gewinne multinationaler Unternehmen ist.
Die geplante Regelung wurde 2021 beschlossen, und alle Länder der Union arbeiten an ihrer Umsetzung. Doch nur sehr wenige sind derzeit in der Lage, die Auswirkungen abzuschätzen, d. h. konkret zu beziffern, wie viel ihnen dies einbringen und gegebenenfalls kosten wird. Die OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), die das Projekt ins Leben gerufen hat, hat sich jedoch an diese Aufgabe gewagt und am 18. Januar ihre Schätzungen weltweit sowie nach großen geografischen Kategorien veröffentlicht. Die Steuermehreinnahmen fallen besser aus als erwartet.

Nach einer Zusage auf dem G20-Gipfel im Juni 2021 und einer vorläufigen Einigung Anfang Juli haben im Oktober 2021 fast 140 Länder das Abkommen zur Änderung der internationalen Unternehmensbesteuerung ratifiziert, darunter auch Russland, Indien und China! Die recht komplexe Reform umfasst zwei Teile, die als „Säulen“ bezeichnet werden. Der Mindeststeuersatz von 15 Prozent steht im Mittelpunkt von „ Säule 2 “, und logischerweise richtete sich die Aufmerksamkeit vor allem auf diese Maßnahme, da sie den „ Steuerwettbewerb“ zu vermeiden, indem sichergestellt wird, dass Staaten keinen ungezügelten Wettbewerb um Steuersätze betreiben und dass multinationale Unternehmen ihren gerechten Anteil an Steuern dort zahlen, wo sie ihre Geschäftstätigkeit ausüben und Gewinne erzielen.

Es gibt aber auch eine Säule 1, die darauf abzielt, die steuerlichen Herausforderungen zu bewältigen, die sich aus der Digitalisierung der Wirtschaft ergeben. Die darin enthaltenen Bestimmungen sollen die bereits in Frankreich, Italien und Spanien eingeführten „GAFAM-Steuern“ ersetzen. Sie sollen es Ländern, in denen multinationale Unternehmen ohne physische Präsenz tätig sind (E-Commerce), ermöglichen, Steuern zu erheben. Die Regeln der Säule 2 gelten ihrerseits für alle multinationalen Konzerne mit einem konsolidierten Umsatz von mindestens 750 Millionen Euro. Alle Branchen sind betroffen, einschließlich des Bank- und Versicherungswesens, Pensionsfonds und Investmentfonds sind jedoch davon ausgenommen. Ökonomen wie Thomas Piketty, Gabriel Zucman oder Joseph Stiglitz (Nobelpreisträger 2001) hatten einen Steuersatz von 25 Prozent und eine niedrigere Umsatzschwelle vorgeschlagen, begrüßten diesen ersten Schritt jedoch.

Die Europäische Union hat diese Vorschriften fast umgehend in eine am 15. Dezember 2022 verabschiedete Richtlinie umgesetzt. Diese muss bis zum Ende des laufenden Jahres in das nationale Recht der Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Sie enthält eine Reihe von Vorschriften zur Berechnung des effektiven Steuersatzes von fünfzehn Prozent, „damit dieser in der gesamten EU angemessen und einheitlich angewendet wird“. Das wird keine leichte Aufgabe sein, wenn man Gerdy Roose von der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft BDO Luxemburg Glauben schenkt. Als er im Mai 2022 auf die Ende Dezember 2021 von der OECD veröffentlichten Regeln einging (an denen sich die EU bei ihrer Richtlinie orientiert hat), sprach er von einem „Text von unglaublicher Komplexität“.

Die EU-Mitgliedstaaten wissen in etwa, wie viele Unternehmen davon betroffen sein werden. In Luxemburg wurde die Zahl der Unternehmen, die zu einem nationalen oder multinationalen Konzern mit einem konsolidierten Umsatz von über 750 Millionen gehören, laut einer Erklärung der Finanzministerin Yuriko Backes (DP) auf 7.500 geschätzt. Hingegen konnte sie aufgrund zahlreicher Unsicherheiten – insbesondere hinsichtlich der möglichen Reaktionen multinationaler Konzerne, aber auch anderer betroffener Länder auf die veränderte Steuerlandschaft – keine Zahlen zu den Auswirkungen auf die Steuereinnahmen nennen. Nur sehr wenige Länder haben diesbezüglich Schätzungen vorgelegt. Frankreich sprach von Mehreinnahmen in Höhe von 5 bis 10 Milliarden Euro pro Jahr, eine recht große Spanne (wobei der Höchstwert zudem nur 3,3 Prozent der Steuereinnahmen des Landes ausmacht).

In ihrer am 18. Januar veröffentlichten Studie prognostiziert die OECD, dass die globale Mindeststeuer weltweit zu jährlichen Mehreinnahmen von rund 220 Milliarden Dollar weltweit (mittlere Schätzung, die Zahlen reichen von 175 Milliarden bis 261 Milliarden*), was neun Prozent der gesamten Körperschaftssteuereinnahmen entspricht. Dieser Betrag liegt deutlich über der vorherigen Schätzung der OECD vom Oktober 2021, die zusätzliche Steuereinnahmen in Höhe von 150 Milliarden Dollar prognostiziert hatte. Die Analyse liefert keine Daten nach Ländern, sondern nach großen Kategorien: Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen dürften prozentual gemessen an den bestehenden Einnahmen aus der Körperschaftsteuer am meisten profitieren. Dass der einforderbare Betrag so stark gestiegen ist (+47 Prozent), liegt in erster Linie an einer Verfeinerung der Methodik. Aber es liegt auch und vor allem daran, dass sich die OECD diesmal auf die für das Jahr 2018 verfügbaren Zahlen gestützt hat und dass seit den ersten Schätzungen auf der Grundlage der Daten von 2015 die Steueroptimierungspraktiken multinationaler Unternehmen stetig zugenommen haben.

In der vierten Ausgabe ihrer Statistiken zur Körperschaftsteuer, die am 17. November 2022 veröffentlicht wurde und sich ebenfalls auf Daten aus dem Jahr 2018 stützt, bedauert die OECD, dass ihre Bemühungen und Warnungen die Unternehmen nicht davon abgehalten haben, Gewinne in Niedrigsteuerländer zu verlagern. Die in Paris ansässige Organisation veröffentlicht in diesem Dokument aggregierte Daten von rund 7.000 multinationalen Unternehmen aus 160 Ländern und Rechtsordnungen. Der Schlüsselindikator ist der durchschnittliche Umsatz pro Mitarbeiter. Laut David Bradbury, Leiter der Abteilung für Steuerpolitik und Statistik der OECD, liegt dieser bei zwei Millionen Dollar dort, wo der Gewinnsteuersatz bei null liegt, gegenüber weniger als 300 000 Dollar – also siebenmal weniger – in Rechtsordnungen, in denen dieser Satz über null liegt.

Im Jahr 2018 entfiel auf die reichen Länder etwa ein Drittel der Beschäftigten und des Sachvermögens der multinationalen Unternehmen sowie etwas mehr als ein Viertel ihrer Gewinne. In den Ländern mit mittlerem Einkommen lagen die Anteile bei 38, 24 bzw. 18 Prozent. In den „Finanz- und Investitionszentren“ hingegen wiesen diese Großunternehmen im Durchschnitt 29 Prozent ihrer Gewinne, aber nur vier Prozent ihrer Beschäftigten aus. Zu diesen Investitionszentren zählen die Bahamas, die Bermudas, die Britischen Jungferninseln, die Kaimaninseln, Zypern, Hongkong, aber auch Irland, Luxemburg, die Niederlande, Singapur und die Schweiz. Ein weiterer beunruhigender Aspekt: In diesen Finanzzentren machte das Geschäftsvolumen der multinationalen Unternehmen und ihrer Tochtergesellschaften durchschnittlich 35 Prozent ihres Gesamtumsatzes aus, gegenüber etwa fünfzehn Prozent in den anderen Ländern, in denen sie tätig sind. „Auch wenn sich diese Effekte durch geschäftliche Erwägungen erklären lassen, deuten sie wahrscheinlich auch auf Praktiken der Steuerbasisuntergrabung und der Gewinnverlagerung hin“, stellt die OECD fest.

Die niedrigen Steuersätze in einigen europäischen Ländern lassen sich am Beispiel deutscher multinationaler Unternehmen veranschaulichen. Im Jahr 2018 erzielten diese 387 Unternehmen Gewinne in Höhe von 192 Milliarden Dollar und zahlten in ihren Herkunftsländern Steuern in Höhe von 24,8 Milliarden Dollar, was einem durchschnittlichen Steuersatz von 12,9 Prozent entspricht. In den Niederlanden erzielten dieselben Unternehmen jedoch fast 30 Milliarden Dollar Gewinn, auf den sie 1,2 Milliarden Steuern entrichteten, was einem Steuersatz von knapp vier Prozent entspricht. Die Schweiz (8,2 Milliarden Gewinn bei 886 Millionen Steuern, was einem Steuersatz von 10,8 Prozent entspricht) und Irland (7,5 Milliarden Gewinn und 253 Millionen Steuern, das sind 3,4 Prozent) waren die weiteren bevorzugten Länder für die Ansiedlung von Gewinnen. Aber auch Luxemburg war für deutsche multinationale Unternehmen sehr attraktiv: Dort wurden 7,9 Milliarden Gewinne ausgewiesen und 432 Millionen Steuern gezahlt, was einer Quote von 5,47 Prozent entspricht. Bei den 232 französischen multinationalen Unternehmen zeigte sich ein ähnliches Bild, mit einer Vorliebe für die Schweiz, gefolgt von den Niederlanden, während Irland weit abgeschlagen lag.

Aber natürlich verfügen die Vereinigten Staaten mit insgesamt 1.600 Unternehmen über die größte Anzahl multinationaler Konzerne. Ihre bevorzugten Standorte für Steueroptimierung sind die Bermudas und die Kaimaninseln, wo sie im Jahr 2018 Gewinne in Höhe von 147 Milliarden Dollar angesiedelt haben, die dort im Durchschnitt einem Steuersatz von … 0,55 Prozent unterlagen. Dagegen erscheint Irland, das 49 Milliarden Dollar an Gewinnen verzeichnete und dafür Steuern in Höhe von 7,9 Milliarden Dollar für seine rund 2.200 Tochtergesellschaften amerikanischer Unternehmen einnahm – was einem durchschnittlichen Steuersatz von 16,1 Prozent entspricht –, geradezu als Steuerparadies. Tatsächlich gibt die OECD an, dass in den Vereinigten Staaten selbst bei 1.500 Milliarden Dollar Gewinn und damit 141 Milliarden Dollar an Steuern, der durchschnittliche Steuersatz bei 9,4 Prozent lag, also deutlich unter dem in Säule 2 vorgesehenen Ziel. Im Durchschnitt lag der gesetzliche Körperschaftsteuersatz in allen untersuchten Ländern im Jahr 2022 bei zwanzig Prozent.

Diese Situation ist nach Ansicht der OECD nicht mehr hinnehmbar. Die Organisation begrüßt zwar die schnelle Anpassung der EU, befürchtet jedoch, dass andere Länder hinterherhinken könnten. Zudem räumt die Organisation die Grenzen ihrer Berechnungen ein: Die Steueroptimierung von Unternehmen lässt sich nicht anhand von Statistiken eines einzigen Jahres analysieren, und ein Großteil der verfügbaren Daten ist zu stark aggregiert, um Untersuchungen zu den „Kanälen der Steuerbasiserosion und der Gewinnverlagerung ins Ausland“ zu ermöglichen. Die Ausgabe 2024 der Statistiken zur Körperschaftsteuer werde umfassender sein, verspricht sie, doch diese werde sich nur auf das Jahr 2019 beziehen, und seitdem ist viel Zeit vergangen.