Von den Protestkundgebungen für Vietnam (1966) über den Jumbo-Streik (1994) und den Schulstreik gegen den Bush-Krieg (2003) bis hin zu den „Fridays for Future“-Demonstrationen (2019) gehören Straßenproteste zur politischen Sozialisierung junger Menschen. Oft spontan, manchmal heftig, ja sogar gewalttätig – einige dieser Mobilisierungen wären als „ Menschenansammlungen “ einzustufen, zumindest laut dem Gesetzentwurf, den die Juristen des Innenministeriums gerade ausgearbeitet haben. Dieses Arbeitspapier zum Thema „Versammlungen im Freien“ schlägt die Einführung eines neuen Straftatbestands vor: die Teilnahme an einer Menschenansammlung. Artikel 14 sieht eine Freiheitsstrafe zwischen acht Tagen und zwei Jahren für denjenigen vor, der „nach Aufforderungen der großherzoglichen Polizei weiterhin vorsätzlich an einer Menschenansammlung teilnimmt“.
„Vertrauliches Projekt“, heißt es im Kleingedruckten des Dokuments. In der Begründung heißt es: „Das Phänomen der Versammlungen nimmt zu. Sie entstehen entweder organisiert oder spontan [… und] können große Menschenmengen anziehen “. Léon Gloden (CSV) hat seinen Vorentwurf unter Sperrfrist an die Gewerkschaften und NGOs weitergeleitet. Parallel dazu empfing der Minister alle Fraktionen und politischen Strömungen zu einem Meinungsaustausch in der Rue Beaumont. Diese „Phase der breiten Konsultation“ sollte eigentlich dazu dienen, die Stimmung auszuloten. Sie löste jedoch einen Aufschrei der Entrüstung aus. In ihrer Stellungnahme verwendet Amnesty International Luxemburg sechsmal das Adjektiv „willkürlich“. Die NGO bedauert die „zahlreichen Maßnahmen, die das Recht auf gewaltfreie Demonstration beeinträchtigen“.
Die Arbeitnehmerkammer (CSL) fordert die „vollständige“ Rücknahme des Gesetzentwurfs, und zwar „unverzüglich“. „Hilfsweise“ fordert sie, dass „die Versammlungsfreiheit der Gewerkschaften“ aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen wird, ebenso wie touristische, sportliche, kommerzielle, kulturelle und religiöse Veranstaltungen. Das Demonstrationsrecht gelte „umso mehr für die Gewerkschaften“, meint sie. Geschlossen in einer gewerkschaftlichen Front wollen der OGBL und der LCGB der Regierung keine Zugeständnisse machen. Die CSL hat es sich erlaubt, den Gesetzentwurf in voller Länge auf ihrer Website zu veröffentlichen. „Dieser Text wurde zahlreichen Verbänden vorgelegt. Aus unserer Sicht handelte es sich also keineswegs um ein geheimes Dokument“, sagt ihr Direktor Sylvain Hoffmann. Dieser „Leak“ wäre fast unbemerkt geblieben, bis das Tageblatt ihm am vergangenen Freitag einen Artikel widmete.
Die Kommunikationsabteilung des Ministeriums versucht zu beruhigen: Der Text sei noch nicht eingereicht worden und sei „noch nicht endgültig“: „Weitere Gespräche sind geplant.“ Im Gegensatz zum „Heescheverbuet“ und zum erweiterten Platzverweis verfolgt Léon Gloden in dieser Angelegenheit vorerst einen konsensorientierten Ansatz. Als er am Montag bei Radio 100,7 befragt wurde, spielte Laurent Mosar die von der Zivilgesellschaft geäußerte Empörung herunter: „Ich verstehe diese ganze Aufregung nicht.“ Gleichzeitig signalisierte der CSV-Abgeordnete Offenheit: „Es handelt sich lediglich um einen Gesetzesvorentwurf. Dieser Text muss noch verbessert werden, das möchte ich ganz klar sagen.“ Und er erinnerte daran, dass „die eigentliche Gesetzgebungsarbeit“ noch nicht begonnen habe. Unter den Fraktionen und politischen Strömungen haben lediglich Déi Gréng und Déi Lénk detaillierte Stellungnahmen in schriftlicher Form ausgearbeitet. Die Fraktionsvorsitzende der Sozialisten, Taina Bofferding, berichtet von ihren Gesprächen mit Léon Gloden. Ihr Nachfolger in der Rue Beaumont habe ihr versichert, dass er einen Kompromiss zwischen den Parteien anstreben werde. „Ich habe den Eindruck, dass er versucht, dieses Dossier anders als die anderen zu handhaben“, sagt Bofferding. „Nun, da sich ein gewisser Widerstand abzeichnet, denke ich, dass der Minister dies berücksichtigen wird.“
Die gesamte Opposition (einschließlich ADR und Piraten) steht dem Ministerialentwurf kritisch gegenüber. Das gilt vor allem für die Verfahren. Mindestens fünf Tage vor der Demonstration muss der Veranstalter beim Bürgermeister eine Genehmigung beantragen. Dieser kann dem Antrag stattgeben … oder auch nicht. „Das Schweigen des Bürgermeisters über mehr als vier Tage […] gilt als stillschweigende Ablehnung der Genehmigung“, heißt es im Gesetzentwurf. Die Gewerkschaften sind empört über diese Umkehrung des Grundsatzes „Schweigen gilt als Zustimmung“, die „den Bürgermeister ganz einfach dazu veranlassen würde, nicht zu reagieren, um einen Genehmigungsantrag abzulehnen“. In ihrer Stellungnahme zeigen sich auch Déi Gréng schockiert über dieses „Schweigen gilt als Ablehnung“: „Es erscheint uns inakzeptabel, die Ausübung eines Grundrechts durch bloßes Schweigen und ohne Begründung verweigern zu können.“ Dieser Absatz schockiert auch Amnesty am meisten: Der Organisation „erscheint es unerlässlich“, ihn zu ändern.
Sam Tanson und Meris Sehovic, die Verfasser der Stellungnahme von „Dei Gréng“, weisen auf einen weiteren Paradigmenwechsel hin: „Luxemburg wäre eines der wenigen europäischen Länder, das den Weg einer Vorabgenehmigung von Demonstrationen einschlägt, während die Regel ein Anmeldesystem ist.“ Ähnlich äußert sich Amnesty International, die es „bedauert“, dass im Vorentwurf nicht „ein einfaches System der vorherigen Anmeldung, idealerweise auf freiwilliger Basis“, gewählt wurde. Die Nichtregierungsorganisation erinnert daran, dass nur drei Länder in Europa Demonstrationen einer vorherigen Genehmigung unterwerfen: die Schweiz, Schweden und Belgien.
Die Ablehnung einer Demonstration sollte „immer die ultima ratio bleiben“, schreiben die Verfasser des Gesetzentwurfs, „die absolute Ausnahme“, die nur durch „das Vorliegen einer schwerwiegenden, konkreten und unmittelbar drohenden Gefahr“ gerechtfertigt werden könne. In der Erläuterung zu den Artikeln führen sie eine Reihe von Beispielen an: „ Eine angekündigte Anwesenheit von Randalierern oder die Gefahr eines Terroranschlags “ ; sondern auch die Gefahr einer Konfrontation „zwischen rechtsextremen und linksextremen Aktivisten“ oder Aufrufe von „Personen, die in den sozialen Netzwerken als Radikale identifiziert wurden“.
Das Repressionsinstrumentarium wird ausgeweitet. Ein gewöhnlicher Demonstrant, der „absichtlich sein Gesicht ganz oder teilweise verdeckt“, muss beispielsweise mit einer Geldstrafe zwischen 251 und 2.500 Euro rechnen. Der Ministerialtext nennt als Beispiele „ein Kopftuch, eine Sturmhaube oder eine Karnevalsmaske“. Die Arbeitnehmerkammer zeigt sich „fassungslos“. Sie fragt sich, ob Personen, die „mitten im Winter einen Schal um Hals und Mund tragen oder bei sonnigem Wetter eine Sonnenbrille“, ebenfalls von dieser Bestimmung betroffen sind. Amnesty International befürchtet, dass muslimische Frauen, die den Hidschab tragen, diskriminiert werden könnten. Déi Gréng sind insbesondere besorgt wegen der „üblichen Verkleidungen bei Umzügen wie der Gay Pride“.
Die Grünen befinden sich in einer etwas heiklen Lage. Im Jahr 2022 hatte ihr ehemaliger Minister Henri Kox einen Vorentwurf zur Regelung des Demonstrationsrechts ausarbeiten lassen. Dieses Dokument hatte sich als sehr repressiv erwiesen. (So sehr, dass das „Tageblatt“ im Oktober 2024 fälschlicherweise Léon Gloden als Urheber bezeichnet hatte.) Der Text verschwand schnell in der Schublade und wurde dem Ministerrat nie vorgelegt. Es handele sich lediglich um einen Entwurf unter vielen, relativierte Sam Tanson. Bei der Schlüsselfrage der Vorabgenehmigung erwies sich die alte Fassung hingegen als weniger restriktiv als die neue, da sie lediglich eine einfache „Anmeldung“ vorsah.
In ihrer Stellungnahme gehen Tanson und Sehovic kurz auf diesen abgelehnten Text ein: Die Bedenken der Zivilgesellschaft seien „sehr ernst genommen“ worden, versichern sie. „Es war undenkbar, seit Jahrzehnten erworbene Rechte […] einzuschränken, nur weil es während der Covid-19-Pandemie bei Demonstrationen zu Ausschreitungen durch einige böswillige Personen gekommen war.“ Die Ausschreitungen von Impfgegnern im zweiten Winter der Pandemie hatten die politische Klasse schockiert. Die Angriffe auf die Privathäuser von Ministern brachen ein Tabu. Die Abgeordneten befürchteten „das Aufkommen neuer Formen von Gewalt“.&Der Schock war so groß, dass sie im Dezember 2021 einen Antrag von Laurent Mosar annahmen, in dem die Regierung aufgefordert wurde, die strafrechtlichen Sanktionen für die Initiatoren „nicht genehmigter Demonstrationen“ zu „verschärfen“. Der CSV-Abgeordnete betonte dies am Montag bei Radio 100,7 : „ Dieser Antrag wurde einstimmig angenommen ! Ich wiederhole: einstimmig ! “ (Die Abstimmung erfolgte durch Handzeichen.)
Gesetzgebung unter dem Einfluss von Emotionen ist selten eine gute Idee. Henri Kox sollte dies bald feststellen. Seine Dienststellen wollten schnell reagieren und gingen dabei ungeschickt vor. Wie so oft suchten die luxemburgischen Beamten Inspiration bei ihren belgischen Kollegen, die gerade ein „Anti-Randalierer-Gesetz“ mit stark sicherheitspolitischer Ausrichtung ausarbeiteten (das inzwischen aufgrund von Gewerkschaftsdruck zurückgezogen wurde). Der luxemburgische Gesetzestext sah beispielsweise vor, eine Versammlung „vor einem Wohngebäude“ zu verbieten, wenn die friedliche Nutzung dadurch gestört werden könnte. De facto lief dies darauf hinaus, das Demonstrationsrecht auf einem Großteil des Staatsgebiets einzuschränken. Diese Bestimmung wurde aus der neuen Fassung gestrichen. Ebenso wie jene Bestimmung, die Rädelsführer und andere „cattivi maestri“, die „entweder durch Rufe oder durch Schriften“ direkt eine bewaffnete Versammlung „hervorrufen“, mit einer Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu zwei Jahren bestrafen sollte.
Auch wenn der zweite Entwurf milder erscheint als der erste, ist er doch von demselben Misstrauen und denselben repressiven Reflexen geprägt. Amnesty International zeigt sich überrascht über diesen „strafenden Ton“, der gegenüber den Demonstranten angeschlagen wird. Es stellt sich auch die Frage nach spontanen Versammlungen, wie beispielsweise am Abend der Anschläge auf „Charlie Hebdo“ und den „Hyper Casher“. Die Juristen des Ministeriums argumentieren formalistisch: „Der rechtliche Rahmen muss gewährleisten, dass spontane Versammlungen legal stattfinden können. […] Der Gesetzentwurf setzt diese Ausnahme durch die Definition des Begriffs ‚Versammlung‘ um, die sich ausschließlich auf organisierte Versammlungen bezieht“, heißt es in ihrer Erläuterung zu den Artikeln. Amnesty International ist davon nicht überzeugt und fordert „zusätzliche Garantien“. Déi Lénk befürchtet „eine rechtliche Unklarheit“, die „Bürgerinnen und Bürger abschrecken“ könnte. Auch die Grünen bleiben skeptisch: „Spontane Demonstrationen […] sind nicht eindeutig geschützt und laufen Gefahr, standardmäßig illegal stattzufinden.“
Eine Versammlung wird zu einer Menschenansammlung, wenn „ernsthafte Gründe für die Annahme einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit“ vorliegen. Nach zwei Verwarnungen befinden sich die Demonstranten auf der falschen Seite des Gesetzes und können gewaltsam auseinandergetrieben werden. (Journalisten und Beobachter sind vor diesen Repressionsmaßnahmen nicht ausdrücklich geschützt.) In Anlehnung an Frankreich schlagen die Juristen des Innenministeriums vor, einen neuen Straftatbestand einzuführen: die Teilnahme an einer Menschenansammlung. Diese wird mit einer Freiheitsstrafe von acht Tagen bis zu zwei Jahren geahndet. Hinzu kommt eine ganze Reihe erschwerender Umstände. Ein Demonstrant, der „sein Gesicht ganz oder teilweise“ verdeckt, riskiert eine Freiheitsstrafe von fünfzehn Tagen bis zu drei Jahren. Für Teilnehmer an einer Menschenansammlung, die „einen beliebigen Gegenstand bei sich tragen, der dazu dienen kann, zu verletzen, zu schlagen oder zu bedrohen“, ist eine Strafe zwischen drei Monaten und drei Jahren vorgesehen. So lautet die Definition des Begriffs „Waffe“, der, wie es im Kommentar zu den Artikeln heißt, „einen einfachen Gegenstand, der auf der öffentlichen Straße gefunden wurde, wie beispielsweise eine auf dem Boden liegende Flasche“ umfassen kann. Jugendliche, die am 20. März 2003, dem Tag der Invasion im Irak, Eier und Flaschen in Richtung der US-Botschaft warfen, hätten somit mit monatelanger Haft gerechnet.
Die vorgeschlagenen Strafmaße lägen unter denen in Frankreich, versuchen die Verfasser des Gesetzentwurfs zu versichern. Die Fassung sei somit weniger streng als das Original. Amnesty International hält diese strafrechtlichen Bestimmungen jedoch für „viel zu streng“. Sie zielten darauf ab, „Aktivismus zu kriminalisieren“ und könnten „die Meinungs- und Versammlungsfreiheit erheblich beeinträchtigen“. Trotz der drakonischen Strafen wird der Begriff „Menschenansammlung“ im Ministerialtext nicht definiert. (Die Fassung von Kox enthielt bereits eine sehr vage Definition: Eine Menschenansammlung ist eine Versammlung, „die die öffentliche Ordnung stört“.)
Der Begriff der „Versammlung“ „scheint äußerst ungenau zu sein“, betont Déi Lénk. Und verweist auf Situationen, „in denen sich einige gewalttätige Personen unter eine überwiegend friedliche Versammlung mischen würden“: Wie lässt sich dann eine Versammlung von einer möglichen „Menschenansammlung“ unterscheiden, die sich „innerhalb oder am Rande“ bilden würde? Die einzige Erwähnung des Begriffs „Menschenansammlung“ im Strafgesetzbuch stammt aus dem Jahr 1879: „Diejenigen, die durch Menschenansammlung und durch Gewalt oder Drohungen die öffentliche Ordnung auf Märkten oder in Getreidehallen gestört haben, mit der Absicht, Plünderungen zu provozieren oder lediglich die Verkäufer zu zwingen, ihre Waren zu einem Preis abzugeben, der unter dem liegt, der sich aus dem freien Wettbewerb ergeben würde. “
Die Gewerkschaften befürchten ihrerseits, dass dieser Begriff je nach den politischen Neigungen der Bürgermeister zu einer „Doppelmoral“ führen könnte. Die Arbeitnehmerkammer gibt sich philosophisch: „ Stellt die vorsätzliche oder spontane Blockade einer Straße durch eine Aktivistenbewegung, die gegen die globale Erwärmung kämpft, eine Störung der öffentlichen Ordnung dar, obwohl die globale Erwärmung doch verheerender ist ? “
Neben Marathons und Fackelläufen werden „Radrennen“ als Veranstaltungen genannt, die nicht unter die Definition einer Versammlung fallen. Im Gegensatz zu den von Pro-Velo organisierten Veranstaltungen, für die eine Genehmigung erforderlich ist, die die Bürgermeisterin der Stadt, Lydie Polfer, in der Vergangenheit unter Berufung auf den Schlussverkauf und die Interessen der Händler nur zögerlich erteilt hat. Sam Tanson und Meris Sehovic treiben diese Argumentation auf die Spitze: „&Fällt ein ohne jegliche Plakate organisierter Fahrradzug […] unter den Begriff ‚Sportveranstaltung‘, während ein mit Plakaten organisierter Fahrradzug unter den Begriff ‚Versammlung‘ fällt ? “ (Auch Streikposten würden nach der Auslegung von Déi Gréng unter dieses Gesetz fallen.) Amnesty ist der Ansicht, dass der Gesetzentwurf „dem Bürgermeister sehr weitreichende Befugnisse einräumt, die eine willkürliche Auslegung ermöglichen“. In seiner vernichtenden Stellungnahme zum erweiterten Platzverweis hatte der Staatsrat bereits auf dieses „Willkürrisiko“ durch die Bürgermeister hingewiesen. Der neue Entwurf von Léon Gloden würde den Ermessensspielraum von Lydie Polfer und ihrem Schöffenrat festigen. Dieser ist vollständig in der Kammer vertreten und bildet das Herzstück der neuen rechten Koalition.
