„Die Entwicklung im Sozialbereich sollte eine umfassendere Debatte über die Verantwortlichkeiten des Staates und der verschiedenen sozialen Akteure anregen“, stellte die Sonderkommission „Caritas“ in ihrem Bericht vom Juli 2025 fest. Eine solche Debatte hat natürlich nicht stattgefunden; das Thema wird allgemein als langweilig angesehen. Trotz seiner systemischen Bedeutung ist der parastaatliche Sektor (auch „konventioniert“ oder „ASFT“ genannt) ebenso wenig politisiert wie konzeptionell erfasst. Für den Wirtschafts- und Geschichtswissenschaftler Paul Zahlen stellt dieser „Dritte Sektor“ jedoch neben den dreigliedrigen Institutionen „die andere Seite des luxemburgischen Sozialmodells, seinen mitfühlenden Teil“ dar. Das System der Vertragsabschlüsse ermöglicht es somit der Zivilgesellschaft, an der Umsetzung der Sozialpolitik mitzuwirken, so Zahlen, auch wenn dadurch „die Grenzen zwischen öffentlich und privat verwischt werden“.
Der Staat „überträgt“ einen Großteil seiner öffentlichen Aufgaben an private Akteure, bei denen es sich größtenteils um gemeinnützige Organisationen handelt. So sind „Konglomerate im sozialen Bereich“ entstanden (aus „d’Land“ vom 14. und 21.2.2025). Die einen gehen auf die Ordensgemeinschaften des 19. Jahrhunderts zurück (Elisabeth-Stiftung), andere auf die humanitären Hilfswerke zu Beginn des 20. Jahrhunderts (Rotes Kreuz), auf die Erneuerungsbewegung nach 1968 (Inter-Actions) oder sogar auf den Zusammenbruch etablierter Akteure (HUT). An die Stelle der ausbeutbaren und quasi kostenlosen Arbeitskräfte der Ordensschwestern traten Sozialarbeiter, die unter einen der vorteilhaftesten Tarifverträge des Landes fallen. Diese Logik des Outsourcings – oder der „Subsidiarität“, wie man es in der Branche lieber nennt – führt unweigerlich zu Spannungen: zwischen Bürokratisierung und Dynamik, zwischen staatlicher Kontrolle und Flexibilität vor Ort.
Der vertraglich geregelte Sektor wächst stetig weiter. Im Jahr 2020 waren mehr als 15.000 Menschen in Kindertagesstätten, Nachtbetreuungsstätten, Übergangseinrichtungen oder Flüchtlingsunterkünften beschäftigt. Das sind fünfzig Prozent mehr als im Jahr 2016. Die „gemeinnützigen Einrichtungen im Dienst der Haushalte“ nehmen in Luxemburg eine herausragende Stellung ein: Gemessen am Endverbrauch pro Einwohner machen sie etwa 23 Prozent des Anteils der öffentlichen Verwaltung aus; das ist dreimal so viel wie in Frankreich und Deutschland (7 %), laut Daten von Eurostat. Das Ministerium für Bildung, Kinder und Jugend stellt den Löwenanteil für den vertraglich gebundenen Sektor bereit: Im Haushalt 2026 sind 953 Millionen vorgesehen (einschließlich der Betreuungsgutscheine). Das Familienministerium hat 256 Millionen, das Gesundheitsministerium 109 Millionen und das Ministerium für Gleichstellung 17 Millionen Euro vorgesehen.
Angesichts eines boomenden Sektors und eines weitgehend veralteten Rechtsrahmens haben sich die Ministerien für eher … pragmatische Vorgehensweisen entschieden. Es herrscht das „System D“. Das ist, grob gesagt, das Fazit aus den 156 Seiten, die der Rechnungshof am 13. April veröffentlicht hat. Dieser „Sonderbericht“ (über „die vom Staat gewährte finanzielle Unterstützung […] für Organisationen, die in den Bereichen Soziales, Familie und Therapie tätig sind“) wäre eine gute Ergänzung zu den parlamentarischen Beratungen zur Caritas-Affäre gewesen. Er kommt sozusagen wie Senf nach dem Essen. Neun Monate sind vergangen, seit die sozialistische Abgeordnete Taina Bofferding ihren Caritas-Bericht vorgelegt hat, der übrigens keine neuen Enthüllungen enthielt.
Die Verzögerung seitens des Rechnungshofs grenzt an das Absurde. Das Schreiben der Kammer war bereits im Oktober 2020 versandt worden. Eine „bedauerliche“ Verzögerung, räumte der Vizepräsident des Rechnungshofs, Patrick Graffé, bei seiner Präsentation vor den Abgeordneten ein: „Dës Kéier ass set bissen ze laang geroden.“ Gegenüber dem Land sprach er von „einer außergewöhnlichen Häufung von Umständen“ innerhalb des Prüferteams, darunter ein Eintritt in den Ruhestand, Elternzeit und eine interne Beförderung. Graffé versichert, dass die Schlussfolgerungen des Berichts weiterhin „relevant“ seien, und verspricht gleichzeitig eine Aktualisierung in drei Jahren. Da sich der Rechnungshof jedoch hauptsächlich auf das vor der Pandemie liegende Haushaltsjahr 2019 konzentriert hat, wirken einige Feststellungen veraltet, ja sogar anachronistisch.
Das hofft man zumindest beim Lesen des Sonderberichts. Denn der Eindruck, der sich daraus ergibt, ist der von überforderten Beamten, die sich bemühen, den gigantischen parastaatlichen Komplex mit einem Stück Klebeband und ein paar Schnüren am Laufen zu halten. Der Rechnungshof weist darauf hin, dass es „immer noch Abteilungen [innerhalb der Ministerien für Familie und Bildung] gibt, in denen ein einziger Mitarbeiter für die Zulassungsanträge zuständig ist“. Vier Ministerien sind für den vertraglich geregelten Sektor zuständig. Insgesamt sind das elf Verwaltungsdirektionen und -abteilungen. Jede legt „ihre eigene Vertragsregelung fest“, stellt der Rechnungshof fest. Dies führt auf allen Ebenen – bei der Finanzierung, den Verfahren und den Kontrollen – zu einem institutionellen Durcheinander.
Einige Genehmigungen sind unvollständig, andere wurden rückwirkend erteilt. Wieder andere sind verloren gegangen: „Die Mitarbeiter der Abteilung Solidarität teilen dem Gericht mit, dass die Zulassungsunterlagen infolge einer Personalumstrukturierung im Jahr 2020 nicht mehr auffindbar sind.“ Man versucht, eine Lösung zu finden. So wurden einem Dienstleister vom Familienministerium nacheinander 19 „bedingte Zulassungen“ erteilt. (Derartige befristete Zulassungen sind in der geltenden Gesetzgebung nicht vorgesehen.) Seitens des Ministeriums für Gleichstellung wird betont, dass es „heikel ist, restriktive Maßnahmen […] bei Nichteinhaltung der gesetzlichen und behördlichen Auflagen zu ergreifen, angesichts der Notlage und der Schutzbedürftigkeit der Zielgruppe“. Der Rechnungshof wirft seinerseits die heikle Frage nach der Haftung im Falle eines Vorfalls in einer Einrichtung auf, die nicht über eine Zulassung verfügt. (Der Bericht stützt sich auf eine Stichprobe von 51 Trägern, die fast ein Viertel der staatlichen Finanzierung ausmachen.)
Der Rechnungshof stellt „den fragmentarischen Charakter der Finanzdaten“ fest, der „eine gewisse Undurchsichtigkeit bei der Darstellung der Rechnungslegung der Verwalter“ zur Folge habe. Die Finanzkontrolle ist „weder zwischen den Ministerien noch, darüber hinaus, zwischen den Abteilungen eines selben Ministeriums harmonisiert“. Was die Vor-Ort-Kontrollen betrifft, so liegt deren Häufigkeit „im alleinigen Ermessen des Kontrollbeamten“. Im Bildungsministerium beispielsweise ist „bei bestimmten Dienststellen ein anhaltendes Fehlen von Besuchen“ festzustellen. Im Gesundheitsministerium versichert man, regelmäßig Besuche durchzuführen, „ohne dass jedoch Besuchsberichte verfasst werden“.
Trotz dieser Vielzahl von Unregelmäßigkeiten äußerten sich die Prüfer des Rechnungshofs bei der Vorstellung vor dem parlamentarischen Ausschuss in ihrer Kritik überraschend wohlwollend. (Vielleicht, weil sie das Gefühl hatten, dass die Verzögerung des Berichts ihre Position schwächte.) Der Rechnungshof hebt den „sehr konstruktiven Austausch“ mit den Behörden hervor und verweist auf die „Kontrolleffekt“: Die geprüften Stellen hätten begonnen, ihre Verfahren anzupassen und bestimmte Sachverhalte in Ordnung zu bringen. Was die Personalausstattung angeht, so sei diese bereits „schrittweise verstärkt“ worden, vor allem im Bereich der Kontrolle von Vereinbarungen und Genehmigungen, versichern die Ministerien. Das Leitmotiv des Berichts lautet „Harmonisierung“. Es müsse „ein gemeinsames Vertragsmodell für eine bestimmte Arbeitsweise“ ausgearbeitet werden, wobei gleichzeitig die Verfahren und Kontrollen vereinheitlicht werden müssten, so der Rechnungshof.
Die vier Ministerien nehmen im letzten Teil des Sonderberichts Stellung. Dort werden ihre Versäumnisse eingeräumt und Verbesserungen versprochen: Es bedürfe in der Tat eines „kohärenteren Ansatzes“; das Verfahren zur Vertragsabschlüsse solle „harmonisiert“ werden, der Rahmen für die Kontrolle „übersichtlicher“ gestaltet werden. Genau zu all diesen Fragen werde man mit dem Verband der Akteure des Sozialsektors (Fedas) zusammenarbeiten, und zwar im Rahmen der im Juni 2025 unterzeichneten Absichtserklärung. Erst der Schock der Caritas-Affäre hatte diesen Prozess in Gang gesetzt. Der Bericht des Rechnungshofs dürfte ihm nun neuen Schwung verleihen.
In ihrer Stellungnahme sprechen die Ministerien vage von einer „möglichen künftigen Neugestaltung“ des ASFT-Gesetzes (d. h.: „Sozial-, Familien- und Therapiemassnahmen“). Doch der politische Wille dazu fehlt ganz offensichtlich. Eine solche Reform „ist im Koalitionsvertrag nicht vorgesehen“, teilt das Familienministerium auf Anfrage des Landes mit. Das ist genau die Art von Thema, die die Politik lieber nicht aufgreift, aus Angst, es nicht wieder abschließen zu können. Das Familienministerium hofft daher, dass die Fragen „ohne Gesetzesänderung, durch die Umsetzung der Vereinbarung“ gelöst werden können.
Die Befürchtungen der Politiker sind nicht gänzlich unbegründet. Die Entstehungsgeschichte des ASFT-Gesetzes war langwierig und mühsam. Nach gescheiterten Versuchen in den Jahren 1979 und 1987 wurde 1991 ein Gesetzentwurf eingebracht. Es sollte sieben Jahre dauern, bis der Text schließlich am 7. Juli 1998 verabschiedet wurde. An diesem Tag lobte die Familienministerin Marie-Josée Jacobs (CSV) sich dafür, „ein Stück sozialpolitischer Geschichte“ vollbracht zu haben. Der Sektor feierte das Gesetz seinerseits als Befreiung von der staatlichen Vormundschaft. Erny Gillen, damals Leiter der Caritas, hatte unermüdliche Lobbyarbeit geleistet und den Pluralismus des vertraglich gebundenen Sektors als Gegenmittel zum „Staatstotalitarismus“ dargestellt.
Bis zum Gesetz von 1998 standen Vereine, Stiftungen und gemeinnützige Einrichtungen unter der Aufsicht von „Verwaltungsausschüssen“. Jedes vertraglich geregelte Projekt hatte seinen eigenen Ausschuss, und in jedem Ausschuss saß ein Beamter des Ministeriums. Der Staat übernahm somit die Verantwortung, der Sektor stand unter Aufsicht. Der Berichterstatter des ASFT-Gesetzes, François Biltgen (CSV), fasste die Kritik des Sektors wie folgt zusammen: „Der Staatsvertreter sieht, was wir tun. Wir haben keine Autonomie.“
Das ASFT-Gesetz sollte den Sozialdienstleistern einen großen Handlungsspielraum einräumen. Der Staat gewährleistet die Finanzierung im Rahmen einer Zusammenarbeit, „ohne jedoch die Verwaltung zu beeinflussen, die in der Verantwortung des Begünstigten liegt“. (Laut Michel Simonis, dem Direktor des Roten Kreuzes, soll dieser entscheidende Passus von Erny Gillen persönlich eingefügt worden sein.) Das Gesetz von 1998 besiegelte die große Annäherung: Die Interessen des CSV-Staates und seiner karitativen Satelliten trafen auf die des OGBL, der den parastaatlichen Sektor zu seiner neuen Hochburg machen sollte. Der Ansatz der Auslagerung stand im Einklang mit dem neoliberalen Zeitgeist: Unter der Voraussetzung, dass man die Regeln akzeptierte, war jeder zugelassen, auch kommerzielle Akteure.
Die Fedas scheint es nicht eilig zu haben, den Text von 1998 grundlegend zu reformieren. „Im Idealfall“, so der Vizepräsident des Verbandes der Sozialpartner, Gérard Albers, könnte man über großherzogliche Verordnungen vorgehen, ohne das Gesetz ändern zu müssen. Die Arbeitsgruppen wollen ihre Arbeit bis 2027, noch vor den nächsten Parlamentswahlen, abschließen. Im Laufe der Zeit, erklärt Albers, hätten sich verschiedene Modelle, Normen und Verfahren entwickelt. Das Ziel sei es, diese „aneinander anzupassen“. Hat der Harmonisierungsausschuss, der sich aus zehn Vertretern des Staates und zehn Vertretern der Träger zusammensetzt, seine Rolle nicht erfüllt? „Es fehlte einfach an der nötigen Konsequenz“, antwortet Albers. Einmal mehr stieß der luxemburgische Konsensansatz an seine Grenzen.
Die Betriebskosten (Buchhaltung, Verwaltung, Compliance, Personalwesen) sind nach wie vor der ewige Zankapfel. Ihre Erstattung hänge „hauptsächlich vom Ministerium, ja sogar von der jeweiligen Abteilung innerhalb des Ministeriums ab“, schreibt der Rechnungshof, der hier wie auch anderswo „Unstimmigkeiten und Ungleichheiten“ feststellt. Die Debatte wird seit zwanzig Jahren geführt; die Harmonisierungs-Kommission hatte sich mit der Frage befasst, jedoch ohne „nennenswerte Fortschritte zu erzielen“. In der Zwischenzeit steigen die Gemeinkosten aufgrund der Anforderungen an Governance und Kontrolle, was kleinen Vereinen Kopfzerbrechen bereitet. Gegenüber dem Land versprechen die Ministerien, dass dies „einer der vorrangigen Arbeitsschwerpunkte der Vereinbarung“ sein werde.
Djuna Bernard (Déi Gréng) versucht, den politischen Druck aufrechtzuerhalten. Mit einem Master-Abschluss in „Non-Profit-Management und Governance“ ist sie eine der wenigen Abgeordneten, die sich für das ASFT-Dossier interessieren. Mit großem Ehrgeiz plädiert sie für eine „umfassende“ Reform des Gesetzes von 1998, um es „an die Realitäten vor Ort“ anzupassen, und hat gerade einen entsprechenden Antrag eingereicht. Eine solche Neugestaltung sollte einen gemeinsamen Rahmen schaffen, „der für alle gilt“, meint Bernard. (Sie möchte darin sowohl die Aufnahme von Flüchtlingen als auch Initiativen für Beschäftigung oder sozialen Wohnungsbau einbeziehen.) Auch wenn dies, wie die Abgeordnete einräumt, „ eng riseg Aarbecht “ wäre. Im Parlamentsausschuss versuchte der sozialistische Abgeordnete Franz Fayot, ein anderes Thema anzusprechen, und plädierte für eine Grundsatzdebatte über Sinn und Unsinn des Outsourcings bestimmter öffentlicher Dienstleistungen. Stéphanie Weydert (CSV) und André Bauler (DP) waren von dieser Idee wenig begeistert.
Strukturelle Fragen werden sorgfältig vermieden. Paul Zahlen nennt eine davon, die er für zentral hält: „ Wie viel Risiko sind die Politik und die Gesellschaft bereit einzugehen? “ Er befürchtet, dass „Harmonisierung“ gleichbedeutend mit „Standardisierung“ und „Bürokratisierung“ sei. Der Historiker sieht darin „eine Zweideutigkeit, über die niemand wirklich sprechen will“. Das derzeitige Modell der Vertragsabschlüsse erinnert ihn an „eine gewollte, aber nicht akzeptierte Selbstorganisation“, eine „verordnete Zivilgesellschaft“. Auch Gérard Albers kritisiert „eine Logik der Auslagerung“, die in bestimmten Ministerien nach wie vor vorherrschen würde: „Sie sehen uns als ihren verlängerten Arm.“
Die derzeitige Situation ist so vertraut, dass sie als selbstverständlich gilt. Die Caritas-Affäre hat den jahrhundertealten Konsens nicht erschüttert. Die Gründung von „Hëllef um Terrain“ aus dem Nichts hat jedoch die Logik der Vertragsabschlüsse ad absurdum geführt. Um die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zu gewährleisten, muss der Staat auf einen gemeinnützigen Verein zurückgreifen, der von der Geschäftsbourgeoisie ins Leben gerufen wurde und von einem ehemaligen Generaldirektor der Polizei geleitet wird. Eine Art Dussmann der Sozialarbeit. Die „Zivilgesellschaft“ ist nicht mehr das, was sie einmal war.
