Ein Hybridsystem, das die Verantwortlichkeiten verwässert

d’Land: „Die Caritas ist nicht der Staat“, erklärte Luc Frieden kürzlich als Reaktion auf die veruntreuten 61 Millionen Euro. Die Formulierung des Premierministers wirkt etwas vereinfachend, ja sogar simplistisch. Sie haben sich intensiv mit der Sozialarbeit und ihrer Ausgestaltung in Luxemburg beschäftigt. Wie würden Sie das charakterisieren, was gemeinhin als „parastaatlicher Sektor“ bezeichnet wird?

Paul Zahlen : Der Sozialhilfesektor ist eigentlich der zweite Teil des „luxemburgischen Sozialmodells“. Einerseits gibt es den sozialen Dialog, beispielsweise im Rahmen der Dreierkonferenz, wo über Index, Besteuerung, Lebensstandard, Arbeitsbedingungen usw. diskutiert wird. Und dann gibt es den „mitfühlenden“ Teil des Modells, das heißt, der Staat gibt der Zivilgesellschaft die Möglichkeit, an der Umsetzung der Sozialpolitik mitzuwirken. Dieses Modell gibt es auch in anderen Ländern, doch selten wird es so konsequent umgesetzt wie in Luxemburg. Praktisch der gesamte Sektor wird von der Zivilgesellschaft getragen. Allerdings müsste man definieren, was diese Zivilgesellschaft eigentlich ist, die sich sehr stark professionalisiert hat. Man kann sich fragen, wie groß heute der Spielraum für Unabhängigkeit und Autonomie der Organisationen noch ist. Man kann sich auch fragen, ob der Staat sich so weit von Vorgängen distanzieren kann, die in Vereinen stattfinden, mit denen er organisch verbunden ist. Die Caritas ist also, zumindest teilweise, der Staat. Was die Subsidiarität betrifft, so hat sie angesichts des vorherrschenden Liberalismus Züge der Auslagerung angenommen, deren zugrunde liegende Logik stark wirtschaftlich geprägt ist.

Luc Frieden, der vor die Presse tritt und erklärt, dass „(vorerst) kein einziger Euro mehr“ an die Caritas gezahlt werde – das ist doch eine außergewöhnliche Szene. Es ist kaum vorstellbar, dass Jean-Claude Juncker, Jacques Santer oder Pierre Werner diesen Satz – zumindest in dieser Brutalität – jemals ausgesprochen hätten.

Ja, aber man sollte die Dinge nicht zu sehr auf den Einzelnen beziehen. Vielmehr muss man die Entwicklung der gesellschaftspolitischen Strukturen betrachten, für die diese Personen stehen. Die luxemburgische Politik hat sich in gewisser Weise entpolitisiert, und die Stellungnahme von Luc Frieden ist symptomatisch für diese Entwicklung. Heute verwenden alle dieselben Begriffe, dieselben rein liberalen Konzepte. Sogar in einer Organisation wie der Caritas mit ihren CEOs, COOs, CFOs, ihrer Personalabteilung und ihren Audits. Als wäre das ein Garant für Effizienz, Effektivität, Transparenz und die Abwesenheit von Veruntreuungen. Doch die Caritas hat sich durchaus ein Führungsmodell gegeben, das dieser gängigen Meinung entspricht – das hat die aktuelle Katastrophe jedoch nicht verhindert. Also ja, natürlich braucht es effiziente Führungsmethoden. Doch im Bereich der zivilgesellschaftlichen Organisationen hat sich, vor allem in den großen Verbänden, ein Wandel vollzogen: weg von einer Logik des Aktivismus hin zu einer unternehmerischen Logik. Dies trägt jedoch nicht zwangsläufig dazu bei, das Risiko von Fehlfunktionen, Veruntreuungen oder Fehlentscheidungen zu verringern. Dass der Staat daher Rechenschaft über die Arbeitsweise des Vereins verlangt, ist verständlich und logisch. Zu glauben, dass die Risiken dadurch vollständig verschwinden würden, wäre jedoch eine Illusion.

Man hat den Eindruck, live mitzuerleben, wie sich die alten Netzwerke des politischen Katholizismus auflösen. War es übrigens nicht Luc Frieden, der den Verkauf des „Wort“ vorbereitet hatte…

Da steckt viel Show dahinter. Die CSV schützt sich, indem sie sagt: „Wir werden keinen Verein bevorzugen, der grundsätzlich unserer politischen Ausrichtung nahe steht.“ Das ist eher ein Ablenkungsmanöver, um dieser Kritik nicht ausgesetzt zu sein. Zudem hinterlassen die enorme Höhe des Betrags und die Leichtigkeit, mit der er veruntreut werden konnte, bei den politischen Verantwortlichen einen bitteren Nachgeschmack. Sie könnten zu dem Schluss kommen, dass radikale Maßnahmen erforderlich sind, um das Vertrauen in die Funktionsweise des Vereinswesens wiederherzustellen, aber auch das Vertrauen in den Staat, der dessen wesentlicher Geldgeber ist. Die Tatsache, dass weder die Regierung noch die Regierungsparteien, noch das Bistum noch der Vereinssektor insgesamt Stellung zur Frage des Schicksals der Caritas-Mitarbeiter beziehen, ist ziemlich unverständlich, da solche Vorfälle in Zukunft nicht vermieden werden können, genauso wenig wie sie in der Vergangenheit verhindert werden konnten.

Serge Kollwelter reagierte auf Facebook und bedauerte, dass mit der Caritas „die Gefahr besteht, die Instanz mit großem ‚i‘ – die Basisarbeit und politische Reflexion vereint – untergehen zu lassen“. Aus Sicht von Luc Frieden hätten die anderen „Dienstleister“ das Verdienst, „zu schweigen“. Teilen Sie diese Einschätzung?

Es lässt sich nicht leugnen, dass die Caritas seit mindestens einem Vierteljahrhundert das Verdienst hat, den Skandal der Prekarität in einem reichen Land anzuprangern. Ich würde daher nicht sagen, dass die Caritas keine politischen Positionen bezogen hat. In der breiten Öffentlichkeit behandelt sie das Thema Armut jedoch eher unter dem Gesichtspunkt der Fürsorge und weniger unter dem der sozialen Gerechtigkeit im eigentlichen Sinne. Und wenn die weitaus komplexeren Konzepte der sozialen Gerechtigkeit oder der Ungleichheiten angesprochen werden, kehrt man fast automatisch zur Frage der Prekarität und der Armut oder des unverschämten Reichtums zurück. Es handelt sich um einen humanistischen und moralistischen Ansatz. Was meiner Meinung nach kein abwertender Ausdruck ist. Aber dieser Ansatz vermeidet die Diskussion über Klassenstrukturen, soziale Schichten, den vergleichenden Wert der Arbeit, wirtschaftliche Machtverhältnisse…

Ist die Caritas-Stiftung nicht „too big to fail“?

Mir scheint, ja. Das wirft natürlich die Frage nach der Struktur des Sozialsektors auf. Ich sehe die Gefahr eines Oligopols im Bereich der Sozialhilfe: Rotes Kreuz, Caritas, Elisabeth, Inter-Actions, vielleicht Arcus… Im Laufe der Zeit hat sich im Sektor eine Konzentration vollzogen, wobei die großen Vereine die kleinen übernommen haben. Sie können als Dienstleister verstanden werden, auf die der Staat sich gewohnt hat, zurückzugreifen. Die großen Organisationen sind zudem in der Lage, wesentlich höhere administrative und regulatorische Belastungen zu bewältigen. Parallel dazu gibt es eine Vielzahl kleiner Vereine, die oft auf Aktivismus und ehrenamtlichem Engagement basieren und auf öffentliche Finanzierung hoffen. Sie bringen soziale Innovation und ganz allgemein eine gewisse Dynamik in das System. Der Staat sieht sich daher mit einer Fülle von Forderungen der Zivilgesellschaft konfrontiert, auf die er nur schwer kohärent reagieren kann, insbesondere wenn seine politischen Prioritäten nicht klar definiert sind.

Sollte man nach der Caritas-Affäre also die Struktur des Sektors selbst überdenken?

Meiner Meinung nach sollte man sich eine Reihe von Fragen stellen: Soll man beispielsweise die großen Strukturen nach Themenbereichen aufteilen? Hat man sich in Regierungs- und Verwaltungskreisen gefragt, wie hoch der optimale Konzentrationsgrad in diesem Sektor sein sollte? Man sollte versuchen, die Funktionsweise des Systems und seine Entwicklung im Laufe der Zeit zu verstehen. Ein wenig Abstand gewinnen…

Zum Thema „Rückblick“: Bevor Marie-Josée Jacobs (CSV) 2013 Präsidentin der Caritas wurde, hatte sie als Familienministerin das System der Vertragsabschlüsse (1998) reformiert und die Dienstleistungsschecks (2008) eingeführt. Im privaten Bereich würde man von einer Gegenleistung sprechen.

Ich würde nicht sagen, dass es sich um eine Gegenleistung handelt. Caritas-Präsidentin zu werden, bringt eine gewisse Macht mit sich – die Macht, mit dem Staat zu verhandeln und in diesem hybriden System eine Rolle zu spielen. Aber zunächst auf der Seite der politischen Entscheidungsträger zu stehen, die das derzeitige System eingeführt haben, um später als Vereinsvorsitzende auf einen Missbrauch reagieren zu müssen, der – zu Recht oder zu Unrecht – diesem System zugeschrieben wird, das erscheint mir als eine beängstigende Situation.

In der Branche herrscht große Verunsicherung. Wir dachten, wir wären vom Staat abgesichert, und nun stellen wir fest, dass diese Absicherung letztendlich doch nicht uneingeschränkt gilt.

Ja, und es ist erstaunlich, dass der Staat als Arbeitgeber – wenn auch nur indirekt – kein klares Zeichen der Besänftigung gesetzt hat.

Im Umfeld der NGOs und gemeinnützigen Vereine wird oft über den schwerfälligen bürokratischen Apparat, eine Flut von Papierkram und Vorschriften geklagt. Die Frage der staatlichen Kontrolle stellt sich schon seit langem, zumindest seit der Einführung des Vertragssystems in den 1970er Jahren.

Diese Frage stellt sich eigentlich schon seit dem 19^. Jahrhundert. Die Sozialfürsorge und Sozialhilfe in Luxemburg funktionierten schon immer als ein soziopolitisches System, in dem die Zuständigkeiten unscharf waren. Zunächst waren es die Ordensgemeinschaften, die flexibel auf die Anforderungen des Staates, der Gemeinden und sogar der großen Industrieunternehmen reagierten, beispielsweise im Bereich des Gesundheitswesens oder des Bildungswesens. Eine Kontrolle durch die öffentlichen Behörden fehlte zu dieser Zeit praktisch gänzlich. Der Staat schien tatsächlich als „Philanthrop“ zu agieren, der sich an moralischen Werten orientierte. Diese Regelung festigte sich im Laufe der Zeit und mündete schließlich in das heutige System der Vertragsabschlüsse. Das Problem besteht darin, dass der Staat sich auch selbst kontrollieren müsste, um festzustellen, welche Projekte aus welchen Gründen finanziert werden – und welche Projekte aus welchen Gründen nicht finanziert werden. Konkret müsste man sich die Frage stellen, ob bestimmte Aufgaben nicht direkt vom Staat oder von den Gemeinden wahrgenommen werden sollten. Ich denke dabei an den Bereich der Pflegeversicherung, aber auch an Kindertagesstätten und Kinderbetreuungszentren. Das würde zwar eine gewisse Flexibilität – oder das, was einer gewissen Flexibilität zu entsprechen scheint – einschränken, aber es gäbe vielleicht mehr Transparenz. Man wird einwenden, dass man damit ein zu schwerfälliges System schaffen würde. Doch das „formale“ nationale Bildungswesen ist der Beweis dafür, dass ein solches System tragfähig sein kann.

Man könnte auch sagen, dass eine vollständige Kommunalisierung der Kindertagesstätten oder Krippen die Impuls- und Innovationskraft bestimmter vertraglich gebundener Einrichtungen zunichte machen würde…

Parallel dazu müsste eine bewusste Politik verfolgt werden, die auch innovative Projekte fördert. Das heißt, Vereinen sollte punktuell die Möglichkeit gegeben werden, unter angepassten und flexiblen Rahmenbedingungen als „Laboratorien“ zu fungieren, um anschließend die positiven Erfahrungen in das staatliche System zu übernehmen. Ich sage nicht, dass man unbedingt alles verstaatlichen oder kommunalisieren muss, aber ich denke, dass es dennoch Spielraum gibt, in diese Richtung zu gehen.

Der Tarifvertrag für den Sozialsektor knüpft die Lohnsteigerungen an die des öffentlichen Dienstes. Das kommt doch fast einer Verstaatlichung des Sektors gleich, oder? Das hat sich 2018 gezeigt, als die Regierung den Streik in Pflegeheimen beendete, indem sie sich bereit erklärte, die ausstehenden Zahlungen zu begleichen.

Ja, aber in diesem Sektor gibt es einen großen Unterschied zwischen denjenigen, die unter diesen Tarifvertrag fallen, und denen, die nicht darunter fallen. Dabei verrichten beide vergleichbare Tätigkeiten im Interesse von Armen, Kindern, älteren Menschen, Flüchtlingen und Migranten. Zudem werden ganze Bereiche der sozialen Tätigkeiten – ich denke dabei insbesondere an Sicherheits- und Reinigungsaufgaben in den Betreuungseinrichtungen – an private Unternehmen ausgelagert. Dies führt zu einem unübersichtlichen Flickenteppich an Arbeitsbedingungen.

Der Vorstand der Caritas ist nach wie vor sehr stark von den ehemaligen CSV-Netzwerken geprägt. Beim Roten Kreuz findet man nach wie vor die alte Arbeitgeberelite wieder. Es gibt also eine erstaunliche historische Kontinuität…

Und es fällt auf, dass die Sozialisten im Bereich der Sozialpolitik im eigentlichen Sinne nie wirklich etwas bewirkt haben, vielleicht mit Ausnahme von „Objectif Plein Emploi“. Historisch gesehen finden sich bei den Liberalen und den Katholiken recht ähnliche Vorstellungen von Sozialhilfe. Es geht darum, so gut es geht und auf pragmatische Weise die Folgen des „Elends“ zu beheben, das aus dem „normalen“ und als effizient angesehenen Funktionieren der liberalen Wirtschaft resultiert. Die Linke und die Sozialistische Partei verfolgten ihrerseits einen gesellschaftlichen Ansatz, der auf dem Lohnprinzip basierte, d. h. auf Entlohnung, Beschäftigungssicherheit, Arbeitsbedingungen und Gesundheit am Arbeitsplatz.

Im 19.^. Jahrhundert haben liberale und (mehr oder weniger) antiklerikale Politiker den Aufschwung katholischer Organisationen gefördert. Dies bleibt dennoch eine der großen Ironien der luxemburgischen Geschichte.

Ich glaube, das war schon allein aus personellen Gründen eine Notwendigkeit. Da es kein System für eine weiterführende Berufsausbildung gab, war es sehr schwierig, Lehrer oder Krankenpfleger zu finden. Paul Eyschen wollte vorankommen und wandte sich daher an die Ordensgemeinschaften. Sie waren die einzigen, die kostengünstige Arbeitskräfte bereitstellen konnten. Die liberale Haltung lässt sich gut anhand einer Rede von Eyschen im Parlament im März 1914 zusammenfassen, die er während einer Debatte über die sogenannten „Hauswirtschaftsschulen“ hielt, für die er die Ordensgemeinschaften um Unterstützung gebeten hatte. Er erklärte seine Vorgehensweise damit, dass der Staat lediglich eingegriffen habe, „um den Weg zu weisen“, und fügte hinzu, es sei dem Staat unmöglich, „sich um all die Details zu kümmern, um die ich mich gekümmert habe“.

Eine Nonne verdiente viermal weniger als eine weltliche Krankenschwester, schreiben Sie in einer Ihrer Studien. Wenn man das liest, kommt man zu dem Schluss, dass der allergrößte Teil der Pflegearbeit von Migrantinnen aus ländlichen Gebieten geleistet wurde, die in die Ordensgemeinschaften gezwungen wurden…

Für die Familien war dies oft eine der wenigen Lösungen. Und für die Ordensgemeinschaften war es eine Möglichkeit, zu wachsen. Eine kommunale und staatliche Nachfrage traf auf ein Bedürfnis der damaligen ländlichen Gesellschaft, die sehr arm war und noch eine hohe Geburtenrate aufwies. Man kann darin tatsächlich eine Form der Ausbeutung sehen.