Sanktionen aus rechtlicher Sicht

Seit Ende Februar 2022 haben unter anderem die Europäische Union, die Vereinigten Staaten, das Vereinigte Königreich und Kanada mehrere Sanktionspakete gegen das russische Regime und die russische Wirtschaft verabschiedet. Zu den ergriffenen Maßnahmen gehören insbesondere das Einfrieren von Vermögenswerten von Personen und Unternehmen, Beschränkungen oder Verbote für den Import von russischem Gas, Öl und Kohle, die Einstellung der Notierung von Aktien russischer Unternehmen an den Börsen sowie ein Flugverbot über russischem Luftraum. Das Ausmaß der gegen Russland verhängten Sanktionen ist beispiellos.

Am 4. Juli 2022 veranstaltete die Fakultät für Rechts-, Wirtschafts- und Finanzwissenschaften (FDEF) der Universität Luxemburg einen Workshop, um das Recht und die Praxis wirtschaftlicher Sanktionen vor dem Hintergrund der jüngsten Entwicklungen im Zusammenhang mit dem Krieg in der Ukraine zu beleuchten. An dem Workshop nahmen Referenten aus verschiedenen Bereichen teil, darunter Wissenschaftler, Rechtsanwälte und Vertreter verschiedener Institutionen der Europäischen Union oder ihrer Mitgliedstaaten. Zu den Referenten gehörten Thierry Hoscheit (Kammerpräsident, Berufungsgericht, Luxemburg), Petra Mahnic (Rechtsberaterin, Europäischer Rat) und Roberto Crespi (Teamleiter – Horizontal sanctions matters, Europäische Kommission).

Eines der Ziele des Workshops bestand darin, verschiedene Fragen im Zusammenhang mit der Rechtmäßigkeit von Wirtschaftssanktionen zu erörtern – ein Thema, das aufgrund des Konflikts zwischen Sanktionen und den Grundsätzen und Regeln des Völkerrechts nach wie vor aktuell ist. Im Rahmen des Workshops habe ich mich insbesondere mit der Frage befasst, ob die als Reaktion auf die Lage in der Ukraine verhängten Wirtschaftssanktionen Verstöße gegen internationale Investitionsabkommen darstellen könnten, die zwischen Russland und den Ländern, die diese Sanktionen verhängen, unterzeichnet wurden.

Internationale Investitionsabkommen, darunter bilaterale Investitionsabkommen sowie bestimmte multilaterale Verträge, wie beispielsweise der Energiecharta-Vertrag, sind zwischen Staaten geschlossene Abkommen, durch die sich jede Vertragspartei verpflichtet, Investoren, die Staatsangehörige der anderen Vertragspartei sind, in besonderer Weise zu behandeln und bestimmte ihnen gegenüber nachteilige Handlungen zu unterlassen. Obwohl es sich um zwischenstaatliche Verträge handelt, sind diese internationalen Verträge darauf ausgerichtet, Privatpersonen (juristische und natürliche Personen) – nämlich die Investoren – zu schützen. Letztere sind zudem direkte Begünstigte, da die Verträge ihnen oft direkten Zugang zur internationalen Investitionsschiedsgerichtsbarkeit bieten. Der ausländische Investor kann dann vor einem Schiedsgericht eine Klage gegen den Gaststaat seiner Investition erheben, mit der Begründung, dass der Gaststaat die ihm durch den anwendbaren Vertrag auferlegten Verpflichtungen nicht eingehalten habe. Der Investor hat somit Zugang zu unabhängigen und qualifizierten Schiedsrichtern, die den Streit schlichten und einen vollstreckbaren Schiedsspruch fällen. Dieser Mechanismus ermöglicht es dem ausländischen Investor, die nationalen Gerichte des Gaststaates zu umgehen.

In internationalen Investitionsabkommen werden die begünstigten Investoren nicht von vornherein namentlich genannt. Diese werden lediglich allgemein definiert; das heißt, die Verträge legen die Kriterien fest, anhand derer zu gegebener Zeit und im Einzelfall festgestellt werden kann, ob die Person, die eine Klage bei einem Schiedsgericht einreicht, einen Investor darstellt, der Anspruch auf den Schutz des geltend gemachten Vertrags hat. In dieser Hinsicht ergibt sich die Eigenschaft als Investor hauptsächlich aus der Staatsangehörigkeit eines Vertragsstaates des jeweiligen internationalen Investitionsabkommens. Tatsächlich dienen diese Abkommen dem Schutz der Staatsangehörigen einer Vertragspartei, die eine Investition im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei tätigen; diese Staatsangehörigen werden als ausländische Investoren bezeichnet. Das bedeutet konkret, dass nur Investoren, die die Staatsangehörigkeit eines Vertragsstaates besitzen, das Recht haben, Klage gegen den anderen Vertragsstaat zu erheben, der ihre Investitionen aufnimmt. In diesem Zusammenhang ist das gängigste Kriterium zur Bestimmung der Staatsangehörigkeit juristischer Personen ihr Gründungsort. Dieses Kriterium hat jedoch den Nachteil, dass es eine sehr formale, ja sogar künstliche Anknüpfung schafft. Tatsächlich kann sich die Verbindung zwischen einer Gesellschaft und ihrem Gründungsstaat auf die Eintragung der Satzung und das Vorhandensein einer Postanschrift auf dessen Hoheitsgebiet beschränken.

Der Umfang des Schutzes, der ausländischen Investoren gewährt wird, variiert je nach dem internationalen Investitionsabkommen, auf dessen Grundlage die Klage eingereicht wird. Er unterscheidet sich von dem Schutz, den das innerstaatliche Recht des Gaststaates gewährt, und geht diesem manchmal sogar über. Internationale Investitionsabkommen gewähren ausländischen Investoren üblicherweise die folgenden Schutzmaßnahmen, zu denen zahlreiche öffentlich zugängliche Schiedssprüche vorliegen: Schutz vor ungerechtfertigter Enteignung; Gewährleistung einer fairen und gerechten Behandlung; Garantie einer Behandlung, die derjenigen inländischer Investoren entspricht ; Garantie einer Behandlung, die derjenigen entspricht, die Investoren der Meistbegünstigtennation gewährt wird; Freiheit, Gelder aus dem Gaststaat zu transferieren; sowie Garantie eines umfassenden Schutzes und einer umfassenden Sicherheit.

Einige Mitgliedstaaten der Europäischen Union, das Vereinigte Königreich und Kanada haben internationale Investitionsabkommen mit Russland unterzeichnet, in denen sie sich verpflichtet haben, russische Investoren zu schützen, die auf ihrem Hoheitsgebiet Investitionen tätigen oder halten. So haben beispielsweise Luxemburg und Deutschland jeweils 1989 ein bilaterales Investitionsabkommen mit Russland unterzeichnet. Diese beiden Staaten und Russland sind zudem Vertragsparteien des Energiecharta-Vertrags. Dabei handelt es sich um ein verbindliches multilaterales Abkommen aus den 1990er Jahren, das ausländische Investitionen in wirtschaftliche Aktivitäten im Zusammenhang mit Kernenergie, fossilen Brennstoffen und Elektrizität schützt. Unternehmen aus dem Energiesektor haben sich darauf berufen, um gegen Regierungen vorzugehen, deren Politik ihren Investitionen schadete – sei es im Bereich fossiler Brennstoffe oder erneuerbarer Energien. Diese verschiedenen internationalen Abkommen, die derzeit in Kraft sind, enthalten großzügige Investitionsschutzbestimmungen, von denen russische Investoren profitieren und die es ihnen ermöglichen, Klagen gegen ihre Gaststaaten einzureichen.

So können Staaten in einen Konflikt geraten zwischen ihrer Verpflichtung zur Umsetzung von Wirtschaftssanktionen, die sich aus der Lage in der Ukraine ergeben, und den Verpflichtungen, die ihnen aus den von ihnen geschlossenen Investitionsabkommen auferlegt werden. Das Ziel der Sanktionen besteht darin, wirtschaftlichen Druck auf Russland auszuüben. Die eingesetzten Rechtsinstrumente sind vielfältig: Aussetzung oder Aufhebung strategischer Energieprojekte; Maßnahmen, die sich auf die gesamte Finanzinfrastruktur auswirken; maßgeschneiderte Maßnahmen und das Einfrieren von Vermögenswerten, die sich gegen russische Unternehmen und eine Reihe von natürlichen Personen richten; sowie sektorale Beschränkungen, die insbesondere die Bereiche Verkehr, Luft- und Raumfahrt sowie Schifffahrt betreffen. Selbstverständlich werden diese gegen russische Personen verhängten Maßnahmen schwerwiegende wirtschaftliche Auswirkungen auf deren Investitionen und Geschäfte in den Staaten haben, die die Sanktionen verhängt haben.

Russische Investoren könnten geltend machen, dass diese Sanktionen gegen eine oder mehrere Schutznormen verstoßen, die ihnen zustehen. Sofern die Sanktion negative wirtschaftliche Auswirkungen auf den Gewinn und den Wert der Rechte der Betroffenen aus Verträgen und anderen Instrumenten hat, mit denen sie ihre Investition im Gaststaat getätigt haben (z. B. Beteiligungen an einem Unternehmen), könnte die Sanktion als eine indirekte Enteignungsmaßnahme eingestuft werden, die durch ein internationales Investitionsabkommen verboten ist, sofern sie nicht mit einer unverzüglichen, angemessenen und wirksamen Entschädigung einherging. Ein solches Szenario könnte auf einige der gegen russische Unternehmen verhängten Sanktionen zutreffen.

So gab die britische Regierung beispielsweise am 5. Mai 2022 bekannt, dass sie die Vermögenswerte des Stahlkonzerns Evraz eingefroren habe, eines Unternehmens, das in strategischen Sektoren in Russland tätig ist. Evraz hat seinen Sitz in London und als Hauptaktionär den russischen Milliardär Roman Abramowitsch, der einen Anteil von 31,03 Prozent hält. Zudem hat das Vereinigte Königreich 1989 ein bilaterales Investitionsabkommen mit Russland unterzeichnet. Als russischer Staatsbürger könnte Abramowitsch auf der Grundlage dieses Abkommens eine Klage gegen das Vereinigte Königreich einreichen und geltend machen, dass die gegen Evraz ergriffene Maßnahme einer Enteignung gleichkomme, da sie ihn der wirtschaftlichen Nutzung und des wirtschaftlichen Genusses seiner Investition, d. h. seiner Beteiligung von 31,03 Prozent an Evraz, beraube.

Ein weiteres Beispiel ist die Aussetzung des Projekts „Nord Stream 2“, der Gaspipeline, die Russland unter der Ostsee hindurch mit Deutschland verbinden sollte. Der auf zehn Milliarden Euro veranschlagte Bau von Nord Stream 2 war Gegenstand einer Kofinanzierungsvereinbarung vom April 2017 zwischen dem russischen Staatskonzern Gazprom und fünf europäischen Unternehmen, nämlich Wintershall (Deutschland), PEG Infrastruktur (Deutschland), Gasunie (Niederlande) und Engie (Frankreich). Am 22. Februar 2022, nachdem Moskau die Unabhängigkeit pro-russischer ukrainischer Provinzen anerkannt hatte, kündigte Bundeskanzler Olaf Scholz an, das Zertifizierungsverfahren für Nord Stream 2 auszusetzen. Die deutsche Umweltministerin Svenja Schulze äußerte sich besorgt darüber, dass diese Maßnahme zur Einreichung von Schlichtungsanträgen auf der Grundlage des Energiecharta-Vertrags führen könnte, und erklärte dazu: „ Wir laufen auch Gefahr, vor internationalen Schiedsgerichten mit Schadenersatzforderungen konfrontiert zu werden, wenn wir das Projekt stoppen “. Tatsächlich könnte Gazprom als in Russland eingetragenes Unternehmen und Mehrheitsgesellschafter des Nord-Stream-2-Projekts könnte Gazprom grundsätzlich eine Klage gegen Deutschland auf der Grundlage des Energiecharta-Vertrags einreichen und argumentieren, dass die Aussetzung des Projekts und die daraus resultierenden wirtschaftlichen Verluste für das Unternehmen einer Enteignung seiner Investition gleichkommen.

Schließlich haben einige Länder auch Sanktionen verhängt, die die russische Luftfahrtindustrie betreffen. Die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, kündigte im Februar an, den Luftraum der 27 Mitgliedstaaten für Flugzeuge zu sperren, die sich im Besitz von Russen befinden, in Russland registriert sind oder von Russland kontrolliert werden. Die wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Maßnahme sind offensichtlich und massiv. Die größte russische Fluggesellschaft, Aeroflot, verzeichnete im März einen Rückgang der Passagierzahlen um 20,4 Prozent im Vergleich zum gleichen Zeitraum im Jahr 2021. Bei den internationalen Flügen, die Anfang März ausgesetzt wurden, betrug der Rückgang 50 Prozent. Dazu gehören Flüge in bestimmte europäische Länder, die ihren Luftraum in Anwendung der europäischen Sanktionen geschlossen haben, darunter Slowenien, Bulgarien, Rumänien, die Tschechische Republik und Polen. Jedes dieser Länder hat ein Investitionsabkommen mit Russland unterzeichnet. Als in Russland gegründetes Unternehmen könnte Aeroflot auf der Grundlage dieser Abkommen Schadenersatz geltend machen. Das Unternehmen könnte geltend machen, dass die von diesen Ländern ergriffenen Maßnahmen den wirtschaftlichen Wert seiner Investition im Luftfahrtsektor erheblich beeinträchtigt haben, da es seine Flüge über dem Hoheitsgebiet dieser Staaten nicht mehr durchführen kann. Es wäre nicht das erste Mal, dass eine Fluggesellschaft wegen ähnlicher Maßnahmen ein internationales Investitionsabkommen gegen einen Staat geltend macht. So forderte Qatar Airways Entschädigung auf der Grundlage mehrerer Investitionsabkommen, nachdem ihr der Zugang zum Luftraum der Vereinigten Arabischen Emirate, Bahrains, Saudi-Arabiens und Ägyptens infolge einer Blockade gegen Katar verweigert wurde.

Wir wissen noch nicht, ob die von den Wirtschaftssanktionen im Zusammenhang mit der Lage in der Ukraine betroffenen natürlichen und juristischen Personen beabsichtigen, die ihnen durch internationale Investitionsabkommen zustehenden Rechte geltend zu machen. Die Auswirkungen der Sanktionen auf russische Investoren werden langfristig weiter zunehmen. Es wäre daher nicht überraschend, wenn diese Investoren Schiedsverfahren gegen die Staaten einleiten würden, die diese Sanktionen verhängt haben, mit der Begründung, dass diese gegen Normen zum Schutz ihrer Investitionen verstoßen. In der Zwischenzeit sollten die Staaten, die möglicherweise in solche Schiedsverfahren verwickelt werden könnten, zweifellos prüfen, inwieweit die derzeitige Sanktionsregelung gegen Verpflichtungen verstoßen könnte, die im Rahmen internationaler Investitionsabkommen eingegangen wurden.