Der Anfang vom Ende der goldenen Pässe und Visa in Europa

Am 20. April 2022 gab die Republik Zypern bekannt, dass sie die Pässe von vier russischen Staatsangehörigen widerrufen habe, die auf der Sanktionsliste der Europäischen Union im Zusammenhang mit dem Krieg in der Ukraine stehen. Damit steigt die Zahl der Russen, gegen die bisher eine solche Maßnahme verhängt wurde, auf acht. Diese Pässe waren im Rahmen eines umstrittenen Programms ausgestellt worden, das es ausländischen Investoren und oft auch deren Familien ermöglichte, allein auf der Grundlage einer Zahlung oder einer Investition eine zweite Staatsangehörigkeit zu erwerben. Dieses Programm, durch das in dreizehn Jahren 2.886 vermögende russische Staatsbürger die zyprische Staatsangehörigkeit erwerben konnten, wurde im November 2020 aufgrund von Korruptionsvorwürfen abgeschafft.

Die von Zypern beschlossene Einziehung der Pässe erfolgt fast einen Monat, nachdem die Europäische Kommission im Zusammenhang mit den Sanktionen wegen des Krieges in der Ukraine eine Empfehlung veröffentlicht hatte, in der sie „die Mitgliedstaaten nachdrücklich auffordert, alle bestehenden Programme zur Erlangung der Staatsbürgerschaft durch Investitionen unverzüglich aufzuheben und sicherzustellen, dass strenge Kontrollen vorhanden sind, um den Risiken durch Aufenthaltsprogramme durch Investitionen zu begegnen“. Die Kommission ist der Ansicht, dass „bestimmte russische oder belarussische Staatsangehörige, gegen die Sanktionen verhängt wurden oder die den Krieg in der Ukraine maßgeblich unterstützen, im Rahmen dieser Programme möglicherweise die Staatsbürgerschaft erworben oder privilegierten Zugang zur Europäischen Union erhalten haben könnten, unter anderem zum Zweck der Freizügigkeit im Schengen-Raum“. In der Empfehlung werden die Mitgliedstaaten zudem aufgefordert, bis Ende Mai 2022 einen Bericht über deren Umsetzung vorzulegen.

Etwa 90 Länder, darunter einige EU-Mitgliedstaaten wie Zypern, haben Systeme zur Erlangung der Staatsbürgerschaft und des Aufenthaltsrechts durch Investitionen entwickelt, die gemeinhin als „goldene Pässe und Visa“ oder „golden passport/visa“ bekannt sind. Diese formalisierten Verfahren ermöglichen es Drittstaatsangehörigen, eine Aufenthaltsgenehmigung oder die Staatsbürgerschaft eines Aufnahmelandes im Austausch gegen eine finanzielle Gegenleistung in Form von „passiven“ Kapitalinvestitionen wie Staatsanleihen, Immobilien oder Bankeinlagen zu erwerben. Sie zeichnen sich durch minimale Anforderungen an die physische Anwesenheit aus und ermöglichen es, dank finanzieller Mittel die meisten der üblicherweise für eine Einbürgerung erforderlichen Bedingungen zu umgehen, insbesondere die Anforderungen hinsichtlich Wohnsitz, Sprachkenntnissen oder, im weiteren Sinne, der Integration. Mit anderen Worten: Diese Programme ermöglichen schlicht und einfach den Kauf einer Staatsangehörigkeit oder einer Aufenthaltsgenehmigung.

Der Handel mit Pässen und Visa gibt insbesondere in Europa zunehmend Anlass zur Sorge. Die Verleihung der Staatsangehörigkeit oder die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung durch einen Mitgliedstaat berührt das gemeinsame Interesse der gesamten EU. Eine solche Entscheidung verleiht dem Begünstigten automatisch Rechte gegenüber den anderen Mitgliedstaaten, insbesondere das Recht auf Freizügigkeit im Schengen-Raum, das Recht auf freien Zugang zum Binnenmarkt sowie das aktive und passive Wahlrecht bei Europa- und Kommunalwahlen. Mit anderen Worten: Der Mitgliedstaat verkauft nicht nur seine Staatsangehörigkeit oder ein Aufenthaltsrecht auf seinem Hoheitsgebiet, sondern die Möglichkeit, alle mit der Eigenschaft als europäischer Bürger oder Einwohner verbundenen Vorrechte in Anspruch zu nehmen.

Bis vor kurzem boten drei europäische Länder – nämlich Bulgarien, Zypern und Malta – Programme für „Goldene Pässe“ an. Die Bedingungen für die Verleihung der Staatsangehörigkeit unterschieden sich von Staat zu Staat, insbesondere hinsichtlich der zu investierenden Beträge und der Investitionsmöglichkeiten. Das zyprische Programm verlangte eine Investition in Zypern in Höhe von mindestens zwei Millionen Euro über einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren, wahlweise in Immobilien, Raumplanung oder Infrastrukturprojekte, den Kauf, Gründung oder der Erwerb von Beteiligungen an in Zypern ansässigen Unternehmen oder Gesellschaften sowie in alternative Investmentfonds. Darüber hinaus musste der Antragsteller eine private Dauerwohnsitzimmobilie im Wert von mindestens 500.000 Euro erwerben und als Eigentümer behalten. Die von Malta geforderten Bedingungen sind ähnlich, beinhalten jedoch zusätzlich eine Spende von mindestens 10.000 Euro an eine Organisation oder eine Nichtregierungsorganisation im sportlichen, kulturellen oder wissenschaftlichen Bereich.

Im Oktober 2020 leitete die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Zypern und Malta ein, das sich gegen deren „Golden-Pass“-Programme richtete. Sie ist der Ansicht, dass der Verkauf der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats nicht mit dem im EU-Vertrag verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit vereinbar ist und „das Wesen der Unionsbürgerschaft untergräbt“. Zypern hat sich bereit erklärt, sein Programm einzustellen und ab November 2020 keine weiteren Anträge mehr zu bearbeiten. Diese Antwort hat die Kommission nicht vollständig zufrieden gestellt, weshalb sie die zyprische Regierung im vergangenen Sommer aufgefordert hat, die noch anhängigen Anträge nicht mehr zu bearbeiten, und ihr mit einer Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) gedroht hat, sollte sie diesen Kurs fortsetzen. Was Malta betrifft, so hat die Europäische Kommission der Regierung am 6. April 2022 eine mit Gründen versehene Stellungnahme übermittelt, in der sie ihr Erstaunen darüber zum Ausdruck bringt, dass Malta trotz der an sie gerichteten Mahnschreiben sie ihr Programm noch immer nicht zurückgezogen und keine Absicht bekundet hat, es zu beenden. Malta muss nun auf die Stellungnahme der Kommission reagieren; sollte keine zufriedenstellende Antwort erfolgen, könnte die Kommission ebenfalls den EuGH anrufen.

„Goldene Visa“ werden ihrerseits in zwölf europäischen Ländern angeboten: Bulgarien, Zypern, Estland, Griechenland, Irland, Italien, Lettland, Luxemburg, Malta, den Niederlanden, Portugal und Spanien. Die Bedingungen für den Erwerb einer Aufenthaltsgenehmigung richten sich ebenfalls nach den nationalen Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten. So gewährt beispielsweise Portugal eine Aufenthaltsgenehmigung an Personen, die eine oder mehrere Immobilien im Wert von mindestens 500.000 Euro erworben haben, Finanzinvestitionen in Höhe von über einer Million Euro getätigt haben oder zehn Arbeitsplätze in einem in Portugal ansässigen Unternehmen geschaffen haben. In Luxemburg ermöglicht ein 2017 verabschiedetes Gesetz einem ausländischen Staatsangehörigen den Erhalt einer Aufenthaltsgenehmigung, wenn er beabsichtigt, mindestens 500.000 Euro in ein Unternehmen mit Sitz in Luxemburg zu investieren, drei Millionen Euro in ein luxemburgisches Finanzinstitut oder zwanzig Millionen Euro, die auf einem luxemburgischen Bankkonto gesperrt sind.

In einer im Oktober 2021 veröffentlichten Studie schätzt das Europäische Parlament, dass zwischen 2011 und 2019 42.180 Anträge auf „goldene“ Pässe und Visa genehmigt wurden und mehr als132.000 Personen, darunter auch Familienangehörige der Antragsteller, dank dieser Programme den Aufenthaltsstatus oder die Staatsbürgerschaft in den Mitgliedstaaten erhalten haben – bei einer geschätzten Gesamtinvestition von 21,4 Milliarden Euro. Die Studie hebt hervor, dass chinesische Staatsangehörige unter den Antragstellern für „Goldene Visa“ überwiegen (etwa 55 Prozent aller erteilten Aufenthaltsgenehmigungen) und dass russische Staatsangehörige unter den Antragstellern für „Goldene Pässe“ überwiegen (45 Prozent aller verliehenen Staatsbürgerschaften). Darüber hinaus verweist diese Studie auf Berichte der Europäischen Kommission und der OECD, die die mit dieser Art von Programmen verbundenen Risiken aufzeigen, nämlich Korruption, Steuerhinterziehung und Geldwäsche.

Die OECD betont, dass diese Programme Steuerbetrügern die Möglichkeit bieten, den „CRS“ (Common Reporting Standard) zu umgehen, der den automatischen Austausch von Informationen über Finanzkonten zwischen Steuerbehörden vorsieht. Die OECD nennt ein Beispiel für solche Praktiken: X ist eine natürliche Person mit Wohnsitz in Land F. Um den CRS zu umgehen, kann X über das „Golden-Visa“-Programm den „Wohnsitzstatus“ in Land M beantragen, was X dazu verpflichtet, in diesem Land eine Immobilie im Wert von mindestens 500.000 Euro zu erwerben. X erhält auf diese Weise den steuerlichen Wohnsitz in Land M, ohne dass Einkünfte besteuert werden, die nicht aus diesem Land stammen oder dort anfallen.

Angesichts dieser Risiken hat das Europäische Parlament – ebenso wie zuvor die Kommission – kürzlich die vollständige Abschaffung aller „Golden-Pass“-Programme sowie eine europäische Verordnung zur Regulierung der Praxis der „Golden-Visa“ gefordert. Europa steht im Kampf gegen diese Programme jedoch nicht allein da. Während die Sanktionen seit Beginn des Krieges in der Ukraine zunehmen, haben die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Kommission, Frankreichs, Deutschlands, Italiens, des Vereinigten Königreichs, Kanadas und der Vereinigten Staaten kürzlich erklärt, dass sie sich verpflichten, „Maßnahmen zu ergreifen, um den Verkauf von Staatsbürgerschaften einzuschränken, und zwar mittels der sogenannten ‚goldenen Pässe‘, die es wohlhabenden, mit der russischen Regierung verbundenen Russen ermöglichen, Staatsbürger unserer Länder zu werden und Zugang zu [ihren] Finanzsystemen zu erhalten“.

Die Europäische Kommission hat die Mitgliedstaaten sogar aufgefordert, „die zuvor an russische oder belarussische Staatsangehörige verliehene Staatsbürgerschaft zu entziehen, die Sanktionen unterliegen oder den Krieg in der Ukraine maßgeblich unterstützen“. Sie empfiehlt den Mitgliedstaaten zudem, „Aufenthaltstitel, die im Rahmen eines Aufenthaltsprogramms für Investoren an russische oder belarussische Staatsangehörige erteilt wurden, die im Zusammenhang mit dem Krieg in der Ukraine EU-Sanktionen unterliegen, unverzüglich zu entziehen oder deren Verlängerung zu verweigern“. Meines Wissens haben nur drei Mitgliedstaaten die Empfehlung der Kommission berücksichtigt. Malta hat angekündigt, die Bearbeitung von Anträgen auf „Goldene Pässe“ für russische und belarussische Staatsangehörige bis auf Weiteres auszusetzen. Ebenso hat das bulgarische Parlament das Staatsbürgerschaftsgesetz geändert, wodurch die Regelung für „goldene Pässe“ abgeschafft und eine Überprüfung der in der Vergangenheit gewährten Einbürgerungen verlangt wurde. Zypern hat, zur Erinnerung, eine drastischere Maßnahme ergriffen und den Entzug der zyprischen Staatsangehörigkeit angekündigt, die acht russischen Staatsangehörigen verliehen worden war, die auf der Sanktionsliste der Europäischen Union im Zusammenhang mit dem Krieg in der Ukraine stehen.

Diese radikale Maßnahme wirft die Frage auf, inwieweit Staaten befugt sind, ihren Bürgern die Staatsangehörigkeit zu entziehen, unabhängig davon, auf welche Weise diese erworben wurde. Grundsätzlich lässt das Völkerrecht jedem Staat die Freiheit, die Bedingungen für den Erwerb und den Verlust seiner Staatsangehörigkeit festzulegen. Diese Ermessensbefugnis ist jedoch nicht unbegrenzt. Das Völkerrecht lässt nur solche Maßnahmen zum Entzug der Staatsangehörigkeit zu, die den internationalen Übereinkommen, dem Völkergewohnheitsrecht und den allgemein anerkannten Rechtsgrundsätzen im Bereich der Staatsangehörigkeit entsprechen. So sieht beispielsweise das Übereinkommen zur Verringerung der Staatenlosigkeit vor: „Die Vertragsstaaten dürfen keiner Person die Staatsangehörigkeit entziehen, wenn dieser Entzug dazu führen würde, dass die betreffende Person staatenlos wird.“ Der Begriff „Staatenloser“ bezieht sich auf jede Person, die von keinem Staat nach dessen Rechtsvorschriften als Staatsangehöriger angesehen wird.

Darüber hinaus muss ein Mitgliedstaat, der beschließt, einer Person die Staatsangehörigkeit und damit die Unionsbürgerschaft zu entziehen, eine individuelle Prüfung der Folgen und der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme vornehmen. Der EuGH hat bei verschiedenen Gelegenheiten betont, dass die Ausübung der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Verleihung und den Entzug der Staatsangehörigkeit einer gerichtlichen Überprüfung im Hinblick auf das Unionsrecht, insbesondere im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, unterliegen kann. Die Kommission selbst hat in ihrer Empfehlung vom April 2022 darauf hingewiesen, dass bei der Entscheidung, ob die zuvor russischen oder belarussischen Staatsangehörigen gewährte Unionsbürgerschaft entzogen werden soll, „die betroffenen Mitgliedstaaten die vom EuGH festgelegten Grundsätze hinsichtlich des Verlusts der Unionsbürgerschaft berücksichtigen müssen“.

Wir wissen noch nicht, inwieweit Zypern geprüft hat, ob der Entzug der Staatsangehörigkeit russischer Staatsangehöriger im Einklang mit dem internationalen und europäischen Recht stand. Behalten die acht betroffenen Personen gemäß russischem Recht ihre russische Staatsangehörigkeit? Andernfalls besteht die Gefahr, dass die zyprischen Maßnahmen sie staatenlos gemacht haben. Ist der Entzug ihrer Unionsbürgerschaft zudem mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar? Die Zukunft wird zeigen, ob die von Zypern ergriffenen Maßnahmen vor dem EuGH angefochten werden. Eine Klage könnte auch vor einem anderen Gericht erhoben werden, beispielsweise vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, der ebenfalls schrittweise auf eine strengere Kontrolle im Bereich der Staatsangehörigkeit und insbesondere des Entzugs der Staatsangehörigkeit zusteuert.

In der Zwischenzeit wird es interessant sein zu beobachten, ob Länder außerhalb Europas dem Beispiel Zyperns, Maltas und Bulgariens folgen werden. Die europäischen „Golden-Pass“-Programme machen nur einen kleinen Teil dieser Programme weltweit aus. Selbst wenn ihnen die europäische Staatsbürgerschaft entzogen wird, können Personen, die auf der Sanktionsliste der Europäischen Union stehen, weiterhin die Staatsangehörigkeit von Ländern außerhalb Europas erwerben. Wie aus dem „Henley Citizenship Program Index 2022“ hervorgeht, gehören zu den weiteren Ländern, die attraktive „Golden-Pass“-Programme anbieten, Montenegro, Nordmazedonien und die Türkei. Es wird auch interessant sein zu sehen, wie die Mitgliedstaaten, die „Golden-Visa“-Programme anbieten – darunter Luxemburg –, auf die Empfehlung der Kommission reagieren werden. Auf jeden Fall lässt sich mit Sicherheit sagen, dass die Blütezeit des Handels mit „Golden Visas“ in Europa gezählt ist.