Das Dokument wurde am 26. Juni veröffentlicht. Zweifellos hätten die Euroskeptiker, wäre es drei Wochen früher erschienen, daraus Kapital geschlagen und vielleicht einige zusätzliche Sitze im neuen, am 9. Juni gewählten Europäischen Parlament errungen. Der Bericht „Fixing Cohesion: How to Refocus Regional Policies in the EU“, der vom Centre Jacques Delors der Hertie School, einer Berliner Hochschule, erstellt wurde, zeigt, dass die großzügigen europäischen Regionalfonds, die fast ein Drittel des EU-Haushalts ausmachen, dazu neigen, geografische und soziale Ungleichheiten zu verschärfen, obwohl sie eigentlich dazu dienen sollen, diese zu bekämpfen. Die europäische Regionalpolitik (PRE), auch bekannt als Kohäsionspolitik, ist seit Ende der 1980er Jahre einer der finanziell und politisch wichtigsten Posten im EU-Haushalt. Sie soll den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt Europas stärken, indem sie die wirtschaftlichen Ungleichheiten zwischen den verschiedenen Regionen verringert, und verfügt über beträchtliche Mittel.
Für den Zeitraum 2021–2027 belaufen sich die Mittel der fünf europäischen Strukturfonds auf rund 380 Milliarden Euro, was einem durchschnittlichen jährlichen Ausgabenvolumen von mehr als 54 Milliarden Euro entspricht. Dies entspricht dreißig Prozent des „mehrjährigen Finanzrahmens“ in seiner zum 1. März 2024 aufgestockten Fassung. Der größte Fonds, der EFRE (Europäischer Fonds für regionale Entwicklung), macht allein 56,6 Prozent des Gesamtbetrags aus. Für die Fördergebiete ist dieser Beitrag nicht zu vernachlässigen und hat im Laufe der Zeit zugenommen. Von zwei bis drei Prozent des lokalen BIP in den 1990er Jahren stieg dieser Anteil in vielen Regionen in den 2010er Jahren auf über fünf Prozent. Das ist mehr als die Zuweisungen, die Bundesländer wie Berlin und Sachsen-Anhalt aus dem deutschen zwischenstaatlichen Finanzausgleich erhalten.
Um die Auswirkungen der PRE über einen Zeitraum von dreißig Jahren zu bewerten, hat das Jacques-Delors-Zentrum in Berlin zwei Jahre lang Daten zu den Einkommen von mehr als 2,4 Millionen Haushalten erhoben und sich dabei auf sieben nationale Erhebungen gestützt. Quantitativ gesehen kurbeln die EU-Regionalfonds das Wachstum mit einem „angemessenen Haushaltsmultiplikator“ an. Im Durchschnitt steigert jeder von der EU investierte Euro das durchschnittliche regionale BIP um etwa 0,93 bis 1,47 Euro. Qualitativ sieht die Sache jedoch anders aus. Die Gelder kommen nicht unbedingt an den richtigen Stellen an und kommen den Haushalten, die sie benötigen, nicht ausreichend zugute.
Erste Überraschung: Obwohl die Fördermittel grundsätzlich in Gebiete fließen sollten, in denen das Pro-Kopf-BIP unter 75 Prozent des EU-Durchschnitts liegt, hat die EU seit 2007 Mittel in alle europäischen Regionen verteilt, einschließlich der reichsten. So wurden im aktuellen Haushaltszyklus (2021–2027) wurden rund 88 Milliarden Euro, also mehr als 28 Prozent der im Rahmen der beiden wichtigsten Fonds, des EFRE und des Europäischen Sozialfonds (ESF), freigegebenen Mittel, an Regionen vergeben, in denen das Pro-Kopf-BIP die Schwelle von 75 Prozent überschreitet. Ein nicht unerheblicher Betrag (33,4 Milliarden, d. h. fast elf Prozent der insgesamt ausgezahlten Mittel) kam sogar Gebieten zugute, in denen das Pro-Kopf-BIP über dem EU-Durchschnitt liegt.
Dass viel Geld an die falschen Stellen fließt, liegt zum großen Teil daran, dass die Zielregionen zu groß und daher zu heterogen sind. Die als NUTS2 bezeichneten europäischen Verwaltungsgebiete, die einer Region in Frankreich, einer „comunidad autónoma“ in Spanien oder einem Regierungsbezirk in Deutschland entsprechen (wobei Luxemburg als Ganzes betrachtet wird), zählen zwischen 600.000 und drei Millionen Einwohner. Was das verfügbare Pro-Kopf-Einkommen angeht, unterscheiden sich diese Gebiete stark voneinander. Grob gesagt lassen sich die „reichen“ Regionen (Luxemburg, Île-de-France, Süddeutschland) den „armen“ Regionen (in Polen, Ungarn, den baltischen Staaten und Süditalien) gegenüberstellen.
Doch auch innerhalb dieser Regionen bestehen erhebliche Ungleichheiten, unabhängig von ihrem durchschnittlichen Lebensstandard. Dass diese Ungleichheiten in den weniger wohlhabenden Regionen, auf die die PRE abzielt, fortbestehen, liegt daran, dass es keine allgemeine Regel gibt, die festlegt, wie die EU-Mittel verteilt werden sollen. Das Geld fließt naturgemäß eher in die wohlhabendsten lokalen Zentren. Zudem verfügen laut dem Bericht die wohlhabendsten Gemeinden über bessere politische und administrative Kapazitäten, um EU-Mittel zu erhalten. Dies ist beispielsweise in Dresden der Fall, einer wohlhabenden Stadt im Bundesland Sachsen, in der das Durchschnittseinkommen zwanzig Prozent unter dem von Baden-Württemberg liegt. Infolgedessen haben in einigen „reichen“ Regionen viele Haushalte ein Einkommen, das unter dem Median liegt, der in eher „armen“ Gegenden zu beobachten ist. Ebenso weisen Haushalte im oberen Drittel der Verteilung der „armen“ Regionen oft höhere Einkommen auf als diejenigen im unteren Drittel von Orten, die als reich gelten.
Unter diesen Umständen würden die EU-Mittel – selbst wenn sie vollständig an die am stärksten benachteiligten Regionen ausgezahlt würden – teilweise Haushalten zugutekommen, die sie gar nicht benötigen, während einkommensschwache Haushalte in wohlhabenden Gebieten nie etwas davon sehen würden. Um nachzuweisen, dass die ausgezahlten Gelder nicht unbedingt die richtigen Personen erreichen, hat das Centre Jacques Delors die begünstigten Haushalte in allen Regionen untersucht. Es stellt fest, dass die Ausgaben im Rahmen der Kohäsionspolitik zwar das Durchschnittseinkommen erhöhen, jedoch in erster Linie den reichsten 30 Prozent zugutekommen, deren Einkommen deutlich steigt. Bei Haushalten mit mittlerem Einkommen ist ein geringerer Anstieg zu beobachten, und es wurden weder direkt noch indirekt (kein „Trickle-down-Effekt“) besondere Auswirkungen auf die Einkommen einkommensschwacher Haushalte festgestellt.
Den Forschern zufolge soll der zugrunde liegende Mechanismus wie folgt aussehen: Die PRE-Gelder fließen vor allem an große Unternehmen, die sich mit den möglichen Fördermitteln gut auskennen und in der Lage sind, langwierige und aufwendige Antragsverfahren zu durchlaufen. Deren Mitarbeiter sind jedoch in der Regel besser qualifiziert und werden überdurchschnittlich gut bezahlt – und genau sie sind es, die die Fördermittel letztendlich in Form von höheren Einkommen erhalten. Nach Ansicht der Autoren des Berichts bedarf die PRE einer tiefgreifenden Reform. Sie schlagen drei wesentliche Lösungen vor, um die festgestellten Missstände zu beheben.
Die erste wäre, die geografische Verteilungsebene der Mittel aus dem EFRE und dem ESF anzupassen, um benachteiligte Regionen, die diese Mittel am dringendsten benötigen, gezielter zu unterstützen. Diese als NUTS3 bezeichnete Ebene entspricht den französischen Départements, den italienischen und spanischen Provinzen oder einem Gemeindeverband in Österreich. Man könnte sogar noch einen Schritt weiter gehen und lokale Verwaltungseinheiten (UAL) definieren, die in Frankreich der kommunalen Ebene entsprechen. Die zweite Maßnahme bestünde darin, den Verwaltungsaufwand für Gemeinden und Unternehmen bei der Beantragung von Fördermitteln zu verringern, da die Komplexität dieses Verfahrens heute vor allem den „bestausgebildeten“ und am besten ausgestatteten Akteuren zugutekommt – und das sind nicht unbedingt diejenigen, die am dringendsten Hilfe benötigen. Die dritte Maßnahme bestünde darin, die Mittel, die derzeit an die reichsten Regionen fließen, auszugliedern und sie „einem Instrument auf EU-Ebene zuzuweisen, das stärker auf die Unterstützung gemeinsamer Prioritäten ausgerichtet ist, wie beispielsweise Investitionen in gemeinsame Infrastrukturen und die Industriepolitik“. Da die Haushaltsverhandlungen zum mehrjährigen Finanzrahmen 2027–2033 bereits im Gange sind, wird sich schnell zeigen, wie diese guten Vorsätze konkret umgesetzt werden.
Seltsame Mittelzuweisungen
Im Laufe der Jahre haben sich die Ziele der Regionalfonds diversifiziert: Auf die Unterstützung des wirtschaftlichen Aufholprozesses armer Regionen folgten die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der EU und der Kampf gegen den Klimawandel. Der „Fonds für einen gerechten Übergang“ wurde mit fast zwanzig Milliarden Euro ausgestattet, um bestimmten Regionen dabei zu helfen, bis 2050 CO₂-Neutralität zu erreichen. Doch diese Summen fließen mitunter in überraschende Ausgaben. Der Landkreis Ida-Viru im Osten Estlands soll 354 Millionen Euro erhalten, um seine Wirtschaftstätigkeit zu diversifizieren, die Produktion fossiler Brennstoffe zu reduzieren und neue Unternehmen auf der Grundlage einer Kreislaufwirtschaft zu gründen. Ein Teil der Mittel wird jedoch auch an den Kultur- und Sportsektor verteilt. Die NGO „Rakvere Marathon“ erhält 10.000 Euro für die Organisation von Meisterkursen zur estnischen Saunakultur, während 4.334 Euro zur Finanzierung eines Tanzmarathons dienen. Weitere Mittel wurden für die estnischen Disc-Golf-Meisterschaften, eine digitale Bibliothek und ein Eishockey-Sommercamp für Kinder bewilligt.
