« L’évolution du secteur social devrait inciter un débat plus global sur les responsabilités de l’État et des différents acteurs sociaux », notait la commission spéciale « Caritas » dans son rapport de juillet 2025. Un tel débat n’a évidemment pas eu lieu ; le sujet étant généralement considéré comme barbant. Malgré son poids systémique, le secteur paraétatique (ou « conventionné » ou « ASFT ») est aussi peu politisé que conceptualisé. Pour l’historien-économiste Paul Zahlen, ce « tiers secteur » constitue pourtant, à côté des institutions tripartites, « l’autre face du modèle social luxembourgeois, son volet compassionnel ». Le système du conventionnement permet ainsi à la société civile de participer à la mise en œuvre de la politique sociale, dit Zahlen, quitte à ce que « les frontières entre public et privé s’en retrouvent brouillées ».
L’État « délègue » une bonne partie de ses missions publiques à des acteurs privés, pour la plupart non profit. Des « conglomérats du champ social » se sont ainsi constitués (d’Land des 14 et 21.2.2025) Les uns remontent aux congrégations du XIXe siècle (Elisabeth Stëftung), les autres aux œuvres humanitaires du début du XXe siècle (Croix-Rouge), au renouveau post-soixante-huitard (Inter-Actions), voire à l’implosion d’acteurs établis (HUT). À la main-d’œuvre corvéable et quasi gratuite des Sœurs ont succédé les travailleurs sociaux, couverts par une des conventions collectives les plus avantageuses du pays. Cette logique de l’outsourcing – ou de la « subsidiarité », comme on préfère le dire dans le secteur – génère inévitablement des tensions : entre bureaucratisation et dynamique, entre contrôle étatique et agilité sur le terrain.
Le secteur conventionné ne cesse de s’élargir. En 2020, plus de 15 000 personnes travaillaient dans les crèches, structures de nuit, maisons-relais ou foyers pour réfugiés. Cela représente cinquante pour cent de plus qu’en 2016. Les « institutions sans but lucratif au service des ménages » occupent une place exceptionnelle au Luxembourg : En termes de consommation finale par habitant, leur poids représente environ 23 pour cent de celui des administrations publiques ; soit trois fois plus qu’en France et en Allemagne (7%), selon les données d’Eurostat. Le ministère de l’Éducation, de l’Enfance et de la Jeunesse verse la part de lion au secteur conventionné : 953 millions sont prévus dans le budget 2026 (en incluant les chèques service accueil). Le ministère de la Famille a prévu 256 millions, celui de la Santé 109 millions et celui de l’Égalité des genres 17 millions d’euros.
Face à un secteur en pleine expansion et un cadre légal largement désuet, les départements ministériels ont opté pour des pratiques plus… pragmatiques. C’est le règne du système D. Voilà, en gros, ce qu’on retient des 156 pages que la Cour des comptes a publiées le 13 avril. Ce « rapport spécial » (sur « le soutien financier accordé par l’État […] aux organismes actifs dans les domaines social, familial et thérapeutique ») aurait fait un bon accompagnement pour les travaux parlementaires sur l’affaire Caritas. Il arrive comme de la moutarde après le dîner. Neuf mois se sont écoulés depuis que la députée socialiste Taina Bofferding a présenté son rapport Caritas, qui ne contenait d’ailleurs aucune nouvelle révélation.
Le retard de la Cour des comptes frôle l’absurde. Le courrier de la Chambre était parti en octobre 2020. Un délai « malheureux », a concédé le vice-président de la Cour, Patrick Graffé, lors de sa présentation aux députés : « Dës Kéier ass et bëssen ze laang geroden ». Face au Land, il évoque « une accumulation exceptionnelle de circonstances » au sein du groupe d’auditeurs, dont un départ à la retraite, un congé parental et une promotion interne. Graffé assure que les conclusions du rapport resteraient « pertinentes », tout en promettant une mise à jour dans trois ans. Or, la Cour s’étant principalement concentrée sur l’exercice prépandémique 2019, certains constats semblent datés, voire anachroniques.
C’est du moins ce que l’on espère à la lecture du rapport spécial. Car l’impression qui s’en dégage est celle de fonctionnaires dépassés, s’efforçant de maintenir le gigantesque complexe paraétatique avec un bout de Scotch et des bouts de ficelle. La Cour rappelle qu’il « existe toujours des services [au sein des ministères de la Famille et de l’Éducation] au sein desquels un seul agent est en charge des dossiers d’agréments ». Quatre ministères s’occupent du secteur conventionné. Au total, cela fait onze directions et divisions administratives. Chacune établit « son propre mode de convention », note la Cour des comptes. Ce qui produit une cacophonie institutionnelle à tous les niveaux – financements, procédures et contrôles.
Certains agréments sont incomplets, d’autres ont été émis rétroactivement. D’autres encore ont été égarés : « Les agents de la division Solidarité informent la Cour que, suite à une réorganisation au niveau du personnel en 2020, les dossiers d’agrément sont introuvables ». On essaie de s’arranger. Un prestataire s’est ainsi vu accorder 19 « agréments conditionnés » successifs par le ministère de la Famille. (De tels agréments à durée limitée ne sont pas prévus dans la législation en vigueur.) Du côté du ministère de l’Égalité des genres, on souligne qu’il est « délicat d’adopter des mesures restrictives […] face au non-respect des conditions légales et réglementaires eu égard à la détresse et à la vulnérabilité du public ciblé ». La Cour des comptes soulève, elle, l’inconfortable question de la responsabilité en cas d’un incident dans une structure non couverte par un agrément. (Le rapport se base sur un échantillon de 51 gestionnaires, représentant près d’un quart du financement étatique.)
La Cour des comptes constate « le caractère fragmentaire des données financières » qui produirait « une certaine forme d’opacité dans l’exposition de la comptabilité des gestionnaires ». Le contrôle financier n’est « pas harmonisé entre ministères ni, de surcroît, entre départements d’un même ministère ». Quant aux visites sur place, leur fréquence est « à la seule discrétion de l’agent contrôleur ». Pour le ministère de l’Éducation par exemple, on constate « une absence prolongée de visites pour certains services ». À la Santé, on assure en effectuer régulièrement, « sans pour autant que des rapports de visite soient rédigés ».
Malgré ce cumul d’irrégularités, les auditeurs de la Cour sont restés étonnamment bienveillants dans leurs critiques lors de la présentation devant la commission parlementaire. (Peut-être parce qu’ils ressentaient que le retard du rapport fragilisait leur position.) La Cour des comptes souligne « les échanges très constructifs » avec les administrations et pointe « l’effet de contrôle » : Les audités auraient commencé à adapter leurs procédures et à régulariser certaines situations. Quant aux effectifs, ils auraient déjà été « progressivement renforcés », surtout au niveau du contrôle des conventions et agréments, assurent les ministères. Le mot d’ordre du rapport est « harmonisation ». Il faudrait élaborer « un modèle de convention commun applicable à un même mode de fonctionnement », tout en unifiant les procédures et contrôles, estime la Cour des comptes.
Les quatre ministères prennent position dans la dernière partie du rapport spécial. On y reconnaît ses manquements et on promet de s’améliorer : Il faudrait effectivement une « approche plus cohérente » ; le processus de conventionnement devrait être « harmonisé », le cadre du contrôle rendu plus « lisible ». On travaillerait justement avec la Fédération des acteurs du secteur social (Fedas) à toutes ces questions, ceci dans le cadre du protocole d’entente signé en juin 2025. Il avait fallu le choc de l’affaire Caritas pour initier ce processus. Le rapport de la Cour des comptes devrait y donner un nouveau boost.
Dans leur prise de position, les ministères évoquent vaguement une « éventuelle future refonte » de la loi ASFT (lire : « Action Sociale, Familiale et Thérapeutique »). Mais, clairement, la volonté politique n’y est pas. Une telle réforme « n’est pas prévue dans l’accord de coalition », fait savoir le ministère de la Famille à la demande du Land. C’est le genre de dossier que la politique préfère ne pas ouvrir par crainte de ne pouvoir le refermer. Le ministère de la Famille espère ainsi que les questions puissent être résolues « sans modification législative, par la mise en œuvre du protocole d’entente. »
La peur des politiciens n’est pas entièrement injustifiée. La genèse de la loi ASFT avait été longue et pénible. Après des tentatives abandonnées en 1979 et 1987, un projet de loi est déposé en 1991. Il faudra sept ans pour que le texte soit finalement voté, le 7 juillet 1998. Ce jour-là, la ministre de la Famille, Marie-Josée Jacobs (CSV), se félicitait d’avoir réussi « e Stéck sozialpolitesch Geschicht ». Le secteur célébrait, lui, la loi comme une émancipation de la tutelle étatique. Erny Gillen, alors dirigeant de la Caritas, avait mené un incessant travail de lobbying, présentant le pluralisme du secteur conventionné comme un antidote au « Staatstotalitarismus ».
Jusqu’à la loi de 1998, les associations, fondations et œuvres fonctionnaient sous la surveillance de « comités de gérance ». Chaque projet conventionné avait son comité, et dans chaque comité siégeait un fonctionnaire du ministère. L’État assumait ainsi la responsabilité, le secteur était placé sous surveillance. Le rapporteur de la loi ASFT, François Biltgen (CSV), résumait la plainte du secteur : « De Staatsvertrieder seet, wat mir ze maachen hunn. Mir hu keng Autonomie ».
La loi ASFT allait accorder une large marge de manœuvre aux prestataires sociaux. L’État assure le financement dans le cadre d’une coopération « sans pour autant affecter la gestion qui est de la responsabilité du bénéficiaire ». (Selon Michel Simonis, directeur de la Croix-Rouge, ce passage-clef aurait été introduit par Erny Gillen himself.) La loi de 1998 scellait la grande convergence : Les intérêts du CSV-Staat et de ses satellites caritatifs rencontraient ceux de L’OGBL qui allait faire du secteur paraétatique son nouveau bastion. L’approche de l’externalisation s’accordait, elle, avec l’air du temps néolibéral : À condition d’accepter les règles, tout le monde était admis, y compris les acteurs commerciaux.
La Fedas ne semble pas pressée de réformer en profondeur le texte de 1998. « Dans l’idéal », dit le vice-président de la fédération des acteurs sociaux, Gérard Albers, on pourrait passer par des règlements grand-ducaux, sans devoir changer la loi. Les groupes de travail veulent conclure leurs travaux d’ici 2027, avant les prochaines législatives. Au fil du temps, explique Albers, différents modèles, normes et processus se seraient développés. Le but serait de les « rapprocher ». Le Comité d’harmonisation, rassemblant dix représentants de l’État et dix représentants des gestionnaires, n’a-t-il pas joué son rôle ? « Net mat der néideger Konsequenz », répond Albers. Une fois de plus, le consensualisme à la luxembourgeoise a buté sur ses limites.
Les frais de fonctionnement (comptabilité, administration, compliance, RH) restent l’éternelle pomme de discorde. Leur remboursement est « principalement tributaire du ministère, voire du département ministériel », écrit la Cour des comptes qui note, ici comme ailleurs, des « incohérences et disparités ». Le débat est mené depuis vingt ans ; la Commission d’harmonisation s’était penchée sur la question, mais sans « aboutir à des avancées significatives ». En attendant, les frais overhead gonflent avec les exigences de gouvernance et de contrôle, causant des migraines aux petites associations. Face au Land, les ministères promettent que ce sera « l’un des axes de travail prioritaires du protocole d’entente ».
Djuna Bernard (Déi Gréng) tente de maintenir la pression politique. Titulaire d’un master en « non-profit management and governance », elle est une des seules députées à s’intéresser au dossier ASFT. Ne manquant pas d’ambition, elle plaide pour une réforme « globale » de la loi de 1998, afin de l’adapter « aux réalités du terrain », et vient de déposer une motion allant dans ce sens. Une telle refonte devrait établir un cadre commun, « qui s’applique à tous », estime Bernard. (Elle veut y inclure l’accueil des réfugiés, tout comme les initiatives pour l’emploi ou l’habitat social.) Même si, concède la députée, ce serait « eng riseg Aarbecht ». En commission parlementaire, le député socialiste Franz Fayot a tenté de soulever une autre question, plaidant pour un débat d’orientation sur le sens et le non-sens de l’outsourcing de certains services publics. Stéphanie Weydert (CSV) et André Bauler (DP) n’étaient guère emballés par l’idée.
Les questions structurelles sont soigneusement évitées. Paul Zahlen en identifie une, qu’il estime centrale : « Quel niveau de risque la classe politique et la société sont-elles disposées à assumer ? » Il craint que « harmonisation » rime avec « standardisation » et « bureaucratisation ». L’historien y voit « une ambiguïté dont personne ne veut vraiment parler ». Le modèle du conventionnement actuel évoque pour lui « une auto-organisation voulue, mais non assumée », une « verordnete Zivilgesellschaft ». Gérard Albers critique lui aussi « une logique de sous-traitance » qui dominerait toujours dans certains ministères : « Ils nous voient comme leur verlängerten Aarm ».
La situation actuelle est tellement familière qu’elle passe comme une évidence. L’affaire Caritas n’a pas ébranlé le consensus séculaire. La création ex nihilo de Hëllef um Terrain a pourtant poussé la logique du conventionnement à l’absurde. Pour assurer la prestation de services publics, l’État doit passer par une Asbl concoctée par la bourgeoisie d’affaires, et dirigée par un ancien directeur général de la Police. Une sorte de Dussmann de l’action sociale. La « société civile » n’est plus ce qu’elle était.