On se souvient sans doute encore de l'effervescence qui régnait début des années 1990. Le monopole de RTL était perçu comme un carcan qui entravait toute initiative dans le domaine de la radio et de la télévision. Or, les programmes luxembourgeois de RTL étaient, à l'époque, extrêmement chétifs et ils tenaient plus du style Radio Erevan que des programmes commerciaux agressifs et parfois osés que la CLT diffusait à travers toute l'Europe. En même temps, une série d'initiatives radiophoniques pirates avaient efficacement vidé de sa substance et de sa raison d'être le monopole de RTL. C'était l'époque des Cent Fleurs en matière de radio.
Dix ans plus tard, la donne a complètement changé. Face à la concurrence légalisée, RTL a perdu beaucoup de sa superbe et voilà que l'on s'interroge même sur la survie de ses programmes luxembourgeois, surtout depuis que le centre de gravité du groupe, qui s'appelle désormais RTL Group, a migré de Luxembourg vers Gütersloh, siège du principal actionnaire, Bertelsmann. Or l'actionnaire allemand, qui contrôle désormais plus de 90 pour cent du groupe, a décrété une politique rigoureuse de maîtrise des coûts, obligeant chacune de ses entités opérationnelles à devenir un Profit Center ou à défaut de fermer boutique. C'est beaucoup demander aux programmes luxembourgeois, chroniquement déficitaires et en plus soumis à une limitation artificielle du plafond de leurs recettes publicitaires.
Mais en dehors des interrogations sur l'avenir de RTL à Luxembourg, les données techniques ont également changé du tout au tout, ce qui a amené le gouvernement, sous la férule dynamique de François Biltgen, ministre délégué aux communications, à revoir de fond en comble sa copie et à proposer une nouvelle approche. Elle est consignée dans un document appelé «Orientations pour une nouvelle législation sur la radio et la télévision», dont la version définitive date du 23 mai 2002. Ce texte a amené la Chambre des Députés et en particulier sa Commission des media et des communications sous la houlette de son président-rapporteur, le député PCS Laurent Mosar, à s'attaquer à bras-le-corps à un débat d'orientation sur le bilan de la loi de 1991, précédé de toute une série de consultations avec tous les acteurs ou presque du secteur. En date du 6 juin 2002, la commission parlementaire a publié un rapport fort étoffé qui est une mine de renseignements pour tous ceux qui s'intéressent à l'audiovisuel.
La note d'orientation du ministre Biltgen part du constat que la loi de 1991 était trop ambitieuse, aboutissant à un système d'encadrement baroque qui s'avère maintenant être ingérable. Qui trop embrasse, mal étreint, telle pourrait être la conclusion du ministre qui se voit d'autant plus motivé à corriger le tir et à proposer une approche nettement plus sobre, ayant une meilleure prise sur les réalités du terrain.
Le bilan du fonctionnement de la loi actuelle est sans appel. Ainsi, elle a créé de multiples catégories de programmes et de règles différentes de cas en cas avec un foisonnement d'autorités d'encadrement. Ce qui a pour conséquence que les mêmes règles ne sont pas nécessairement appliquées de la même façon, sans même parler du fait que les règles sont parfois difficilement applicables (p.ex. puissance d'émission ou publicité sur les radios locales) ou que les différentes catégories de programmes tendent à se mélanger. Ainsi, RTL participe dans Eldoradio, DNR a reçu une fréquence à haute puissance, Europe2 participe dans Radio WAKY, Tango dans Radio Sunshine, etc.
Le système mis en place a cherché à gérer la répartition du gâteau publicitaire d'une façon relativement arbitraire et finalement peu efficace, le souci prédominant étant de préserver les recettes publicitaires de la presse écrite. Le programme de RTL Tele Lëtzebuerg s'est vu fixer un plafond pour ses recettes publicitaires, les programmes par câble n'ont eu droit qu'au sponsoring, les radios doivent respecter des limites du temps publicitaire, les radios locales n'ont droit qu'à 12 400 euros par an. Le caractère discriminatoire de telles restrictions saute aux yeux.
Le gouvernement s'en est rendu compte en préconisant une réforme dans le sens de la simplification et d'une plus grande ouverture: «De façon plus fondamentale, une politique restrictive en matière d'autorisation de programmes et d'accès au marché publicitaire n'est pas toujours conforme au principe de la liberté d'expression d'une part et à celui de la liberté d'établissement et de prestation de services d'autre part. Les projets de nouveaux programmes de radio et de télévision visant le public résidant se multiplient et leurs protagonistes réclament un accès au marché. Le Gouvernement en a tenu compte en décidant d'autoriser à l'avenir la publicité dans les programmes luxembourgeois par câble».
Il tire argument du fait qu'à l'ère du numérique on assiste à la convergence entre télécommunications et communications de masse. Les différents types de contenus peuvent être transmis par différents types de réseaux et reçus par différents terminaux. La relation entre contenus et réseaux est en train de changer de nature, car les programmes de radio et de télévision pourront désormais être distribués indistinctement par différents types de réseaux: fréquence terrestre de radiodiffusion, bloc de fréquences terrestres, satellite, câble, Internet, et bientôt UMTS, Wireless Local Loop, Powerline, etc. étant entendu que chaque type de réseau se prête plus ou moins bien pour différents conditionnements et différents types de terminaux. Le ministre Biltgen note au passage que «la radio et la télévision perdent progressivement de leur statut exceptionnel pour devenir des moyens d'expression comme les autres».
Il va de soi que la législation doit être adaptée à ces mutations en profondeur, car la plupart des nouveaux vecteurs de transmission échappent à toute tentative de régulation en élargissant de façon exponentielle la gamme des possibilités de distribution du signal, ce qui réduit à néant la possibilité de distinguer entre programmes audiovisuels et autres services.
Le ministre hésite toutefois à sauter le pas à l'instar de la plupart des pays européens en ne renonçant pas pour l'instant à un régime d'autorisations individuelles en faveur d'un régime de déclaration, les règles générales étant appliquées par une autorité pouvant prendre des sanctions disciplinaires.
Les orientations pour la réforme vont cependant suffisamment loin pour tenir compte des changements intervenus et à venir. Ainsi, il est proposé de réduire sensiblement le nombre de catégories de programmes et de régimes réglementaires, de structurer clairement les compétences des différentes autorités, soit les ministres des médias et des télécommunications d'une part, et une autorité de régulation indépendante unique d'autre part. De même, il est proposé d'en finir une fois pour toutes avec le quiproquo ou le jeu de dupes qui caractérisait la répartition des ressources publicitaires entre les divers supports, malgré de très fortes réticences de la presse. En ce qui concerne les nouvelles possibilités de diffusion, prochainement démultipliées à qui mieux - mieux, il est proposé de prévoir un régime d'autorisation léger qui devrait permettre de laisser librement s'exercer l'activité de diffusion de programmes de radio et de télévision sur les réseaux ouverts (câble, satellite, Internet).
Le gouvernement est parfaitement conscient que cette approche libérale va déclencher des révisions déchirantes dans la façon de faire, qui a abouti à un régime de surprotection pour la presse écrite. François Biltgen prend le taureau par les cornes: «Quelles seront les répercussions sur le marché publicitaire et par ce biais sur les médias existants? L'aide financière à la presse écrite a déjà atteint un niveau très élevé. Avec la récente décision du Gouvernement d'autoriser les programmes luxembourgeois par câble à diffuser de la publicité à partir de septembre 2002, le pas le plus important est cependant dès à présent franchi. D'aucuns revendiquent dès à présent le maintien dans la nouvelle loi de l'article 34 de la loi actuelle, qui institue une commission mixte «chargée de surveiller et d'évaluer les conséquences que l'introduction de nouveaux programmes de radio sonore et de télévision aura sur les ressources publicitaires des organes de presse bénéficiant du régime de promotion de la presse écrite et de proposer, le cas échéant, une compensation à charge du budget de l'État.».
Sa note a aussi le mérite d'adresser une autre vache sacrée, à savoir le service public de télévision ou ce qui en tient lieu actuellement: «Rappelons qu'actuellement la CLT-Ufa fournit ce service en contrepartie de ses autres concessions. Pour l'année 2002, sur un budget de l'ordre de 10,9 millions d'euros, 3,96 millions euros sont financés par les recettes publicitaires nettes (recettes brutes limitées à 5,27 millions euros) et le découvert de 6,95 millions euros est comblé par RTL. À l'expiration du dispositif de concession en 2010, on pourrait envisager différents scénarios. Tous ces scénarios présenteraient cependant autant d'inconvénients que le système actuel, tout en étant beaucoup plus coûteux pour le Trésor. L'approche la plus raisonnable serait sans doute de créer un cadre légal assez général pour un service public de télévision pouvant être offert par un organisme public ou par un ou des acteurs privés, mais de s'en tenir pour la mise en oeuvre au modèle actuel prévu par le dispositif de concession de la CLT-Ufa, ceci au moins jusqu'en 2010. Une telle approche pourrait s'articuler comme suit: une base légale pour la mise en place d'un service public de télévision sera prévue. Le service public peut être presté par un organisme public ou par une ou plusieurs sociétés privées. Le gouvernement actuel se prononce cependant pour la solution de droit privé, ceci notamment pour des raisons d'indépendance du prestataire. Le service public à prester sera défini par voie de convention, de même qu'un éventuel financement public ou autre dont le prestataire pourra bénéficier. Le prestataire devra distinguer entre les éléments de service publics et les autres parties éventuelles de son programme. Il devra le cas échéant tenir une comptabilité séparée».
L'«après-RTL» est donc non seulement envisagé, mais en plus préparé soigneusement. La commission parlementaire est plus audacieuse de ce point de vue, notamment parce qu'elle fait la part des choses entre la manière dont RTL s'acquitte de ses missions dites de service public et celle de ses concurrents. C'est ainsi qu'elle s'est mise d'accord pour proposer une forme d'aide liée au contenu socioculturel des radios et télévisons alternatives, tout en se félicitant de ce que les programmes de télévision luxembourgeois par câble vont être logés à la même enseigne que RTL à partir de septembre avec la fixation d'un plafond de 5,275 millions d'euros.
Tout comme le gouvernement, la commission parlementaire est en principe opposée à la création d'une télévision publique non commerciale, subventionnée exclusivement par le budget de l'État à l'instar de la Radio socioculturelle, au cas où RTL déclarerait forfait. Elle se prononce cependant clairement pour l'extension du service public de la télévision à plusieurs prestataires au-delà de 2010, date de l'expiration du contrat de concession dont bénéficie CLT-Ufa. Elle préconise un système au «compte-gouttes» devant encourager la production de programmes de qualité, ce qui pourrait s'avérer, le cas échéant, une piste intéressante à suivre.
Le cadre réglementaire envisagé répond parfaitement au souhait de simplification. Ainsi tous les programmes luxembourgeois seront soumis à un socle de base de règles communes, identiques pour tous les programmes de radio respectivement de télévision. Ces règles concerneront la protection des mineurs, la publicité et, pour la TV, le contenu en oeuvres européennes telles que prévues par la directive Télévision sans Frontières. Ces programmes seront soumis à un régime d'autorisation individuelle.
Après le passage au numérique, les fréquences de radiodiffusion terrestre, assignées par blocs de fréquences, ne seront plus attribuées de façon différente des autres fréquences destinées aux services de télécommunications. Des licences pour l'exploitation de réseaux avec assignation de fréquences seront attribuées par le ministre ayant dans ses attributions les télécommunications, avec la restriction que dans les différents blocs de fréquences terrestres, une large partie de la bande de fréquence pourrait être prioritairement réservée pour la diffusion de programmes de radio ou de télévision luxembourgeois. De même, des programmes pourront encore dans le même but se voir accorder des droits d'accès privilégiés à d'autres réseaux, notamment les réseaux câblés.
Pendant la phase de transition au numérique, la distinction entre programmes de radio à émetteur de haute puissance et programmes de radio à émetteur(s) de faible puissance sera maintenue. Aucun groupe ne pourrait bénéficier de plus de deux fréquences à émetteur de haute fréquence. Les contraintes sur la forme sociale des radios seront assouplies. Les radios à émetteur de haute puissance et les radios à réseau d'émission seraient considérés ensemble (radios à couverture nationale). Aucun groupe ne pourrait contrôler plus de deux de ces radios. En pratique cela signifie qu'un groupe pourrait monter jusqu'à 100 pour cent dans deux radios, mais ne pourrait pas dépasser en dilué un seuil de cinq pour cent dans une troisième radio.
En matière de régulation, François Biltgen entend regrouper les compétences ayant trait au respect d'un certain pluralisme en faveur d'une seule autorité de régulation, à savoir l'Autorité de régulation indépendante (ARI). «Si on veut assurer que la régulation soit exercée de façon professionnelle, il faudrait créer une seule autorité indépendante et lui confier des compétences suffisamment importantes. Cette masse critique ne peut être atteinte que si on confie à cette Autorité de régulation indépendante (ci-après ARI) également la mission d'autoriser et de surveiller les programmes fonctionnant dans le cadre du régime général. Cette autorité aurait alors compétence pour les autorisations de programmes, pour l'application des règles et des sanctions et pour les décisions relatives à l'accès aux réseaux, notamment aux réseaux terrestres».
Les ministres chargés des communications et des télécommunications resteront compétents pour les missions qui comportent un exercice de la souveraineté tout comme pour les missions qui exigent une approche volontariste.
La commission parlementaire partage cette approche pleine de sagesse. Elle souhaite cependant avoir son mot à dire lors de la désignation des membres des diverses instances de l'ARI .