Qu'on se rassure : les Luxembourgeois pourront toujours construire leur maison de rêve isolée au fond d'un lotissement ornée de géraniums, le petit chemin en serpentin longé de réverbères clinquants au garde à vous. À entendre et à lire les médias rapportant les conclusions de la journée de l'urbanisme lundi, on aurait pu craindre que le ministre de l'Intérieur, Michel Wolter, eut déclaré la guerre à ce rêve, dont la réalisation est symbole de bien-être et de sécurité, le moyen d'exprimer son savoir-vivre, sa culture et sa personnalité.
Ce type de maisons est de toute manière une réponse dépassée aux défis de demain, disent les experts en urbanisme, un boulet au pied plutôt qu'une garantie de liberté et de bonheur en tant que propriétaire (deux tiers des habitants sont propriétaires c'est surtout le cas pour les grands logements). Il pose un réel problème de flexibilité, de mobilité, une dépendance financière à long terme pour le particulier et un défi pour les autorités répartissant le territoire grand-ducal. S'endetter, garder son emploi, être soutenus financièrement par les parents, rester ensemble même si le couple ne marche pas pour ne pas perdre face et façade, passer des heures en voiture pour aller travailler ou faire des courses, pour emmener les enfants à l'école ou au foot etc., bref une aliénation matérielle et une qualité de vie médiocre. Car ces lotissements sont souvent mal desservis par les transports publics, ce qui augmente encore le trafic individuel avec les résultats que l'on connaît.
Selon l'étude « Luxembourg residential market » de DTZ-Research, 68,6 pour cent de la population active se rendaient en voiture sur leur lieu de travail en 2001, contre 49,5 pour cent vingt ans plus tôt. « La durée moyenne des trajets entre lieu de résidence et lieu de travail est de 34,7 minutes au Grand-Duché alors qu'elle est de 41,4 pour la Belgique et 37,5 en moyenne pour l'Union européenne. La situation, loin d'être catastrophique, est toutefois inquiétante puisque ces données ne prennent pas en compte ni les frontaliers, ni le fait que le Luxembourg est un petit pays où les distances sont limitées. Cela reflète la pénurie de logements dans les zones d'emplois comme c'est le cas au centre-ville de Luxembourg. »
C'est la raison pour laquelle, Michel Wolter voudrait concentrer le développement urbain sur les zones suffisamment desservies par les transports publics et aux endroits où sont les emplois (son terme favori : « Lëtzebuerg vun de klenge Wéer »). Il faut redresser les erreurs d'une tradition politique qui préconisait une division stricte entre les fonctions : logement, travail, école, grandes surfaces, administrations, culture, sport etc. ont soigneusement été répartis dans des zones différentes.
Plus de la moitié des ménages sont limités à une ou deux personnes - des personnes âgées, des familles monoparentales, des jeunes isolés ou des couples sans enfants - qui vivent dans une surface croissante. Selon l'architecte allemand Thomas Sieverts, la moyenne est plus élevée au Luxembourg qu'en Allemagne où elle se situe autour de quarante mètres carrés par habitant. Le ministère de l'Aménagement du territoire a autorisé 172 projets l'année dernière, 2 286 logements sont en construction ou en phase de planification. Pourtant, la plupart des demandes d'autorisation portent toujours sur des lotissements avec de grandes maisons unifamiliales.
Pour Thomas Sieverts, cette évolution aura des effets sur la densité de la population, de moins en moins de personnes résideront sur de plus en plus de surface, ce qui entraînera pour chacune d'elles une augmentation des coûts d'entretien des infrastructures et aura des répercussions sur les moyens d'approvisionnement et les transports publics. Par rapport à d'autres régions en Europe comme la Sarre en Allemagne, dont la superficie est pratiquement égale à celle du Luxembourg, la densité moyenne est peu élevée avec 170 habitants au kilomètre carré. La Sarre en compte 416.
S'y ajoute un problème de générations, les nouveaux lotissements sont surtout peuplés de jeunes couples avec des enfants. Si, dans un premier temps, ils auront besoin de crèches et d'écoles, il faudra penser à des centres pour personnes âgées dans une deuxième phase. Il faudrait donc concevoir des immeubles reconvertibles dès le départ, ou bien assurer une mixité de générations vivant dans un même quartier. L'un n'empêche pas l'autre. C'est pareil pour les maisons privées : concevoir un logement approprié pour une vie entière.
On n'échappera pas à une densification des quartiers, de la surface habitable. C'est ce message que le ministre de l'Intérieur n'arrête pas de répéter pour éviter que les communes n'élargissent le périmètre de leur zone constructible. Un message peu populaire, car l'idée de densification est lourde de préjugés évoquant des extrêmes comme les HLM en France, des clapiers inhumains sans intimité pour les habitants - on se souviendra des critiques acerbes contre les résidences construites par le Fonds de logement.
Un deuxième facteur impopulaire est la relativisation du principe sacro-saint qu'est le droit à la propriété. Il pousse les communes à faire usage de leurs instruments légaux comme l'expropriation pour permettre de densifier, de combler les tranchées de terrain vague, les rues centrales édentées parce que certains promoteurs comptent faire fructifier leurs investissements tant que l'offre de logements et de terrains à bâtir est largement en dessous de la demande.
Le fait que les ménages se rétrécissent implique à lui seul une augmentation des besoins en logements. Pour gérer ce défi, le ministère de l'Aménagement du territoire est sur le point de finaliser l'IVL (integratives Verkehrs- und Landesentwicklungskonzept für Luxemburg), un concept intégré des transports et du développement spatial, lié au programme directeur d'aménagement du territoire adopté fin mars dernier.
Il s'agit d'une analyse des potentialités du Grand-Duché, partant du fait que le pays connaîtra une croissance économique de quatre pour cent par an. Une hypothèse qui évoque le bon vieux temps, mais qui représente le worst case scenario en matière d'aménagement du territoire. Selon l'IVL, 3 800 hectares de terrain à bâtir pour des logements seraient disponibles dans les six régions existantes : le nord, l'ouest, le centre nord, le centre sud, l'est et le sud, zone la plus dense avec le moins de potentialités. Considérant que soixante pour cent des terrains seront libérés sur le marché, cela signifie une densification des surfaces constructibles existantes (Nachverdichtungspotenzial) de huit à douze pour cent. La population du Grand-Duché pourrait ainsi augmenter à 533 000 habitants.
Les protagonistes de l'IVL ont considéré deux types de situation découlant d'une croissance économique à quatre pour cent et d'une augmentation de la main d'uvre : soit l'immigration sur le territoire luxembourgeois, soit l'augmentation des frontaliers avec toutes les répercussions au niveau logements, transports, aménagement de l'espace. La conclusion est surprenante - on se souviendra des débats animés et démagogiques autour du spectre des 700 000 habitants : le Luxembourg ferait mieux de développer sa population plutôt que de miser sur l'attraction supplémentaire de travailleurs habitant les pays voisins. À condition d'appliquer les mesures nécessaires comme la densification, l'utilisation plus rationnelle du sol, de favoriser une mixité de la population tant au niveau social qu'au niveau des générations, de développer des zones d'activités proches des zones habitables, de favoriser le développement des transports publics, de prévoir une coordination régionale et nationale des projets d'urbanisation.
Se pose aussi la question des prérogatives des communes dans ces dossiers, un problème que Michel Wolter aurait voulu voir tranché par le tribunal administratif dans l'affaire du lotissement de Mondercange. Il avait refusé les plans d'un lotissement classique privilégiant des maisons unifamiliales sur de grandes parcelles, considérant qu'il était contraire à l'intérêt général. L'affaire Mondercange aurait donc dû donner l'exemple, c'était l'occasion de donner une base jurisprudentielle à ses principes de répartition et d'usage du sol, nouveaux pour le Luxembourg. L'occasion a été manquée, les juges ayant donné raison au ministre, non pas pour des aspects d'aménagement de l'espace et d'urbanisme, mais pour des considérations formelles - le dossier remis pour autorisation présentait des lacunes.
Les autorités locales demeurent un élément clé de ce débat. À noter que très peu de bourgmestres s'étaient présentés à la Journée de l'urbanisme, il y avait surtout des représentants des petites communes. C'était l'occasion pour Michel Wolter de leur lancer un appel pour ouvrir leur champ de vision à toute la région, de ne plus se limiter à leur propre localité et de profiter du savoir-faire des experts en urbanisme.
Le gouvernement souhaite aussi lancer les contrats de développement, un partenariat entre l'État et les autorités locales, permettant une aide financière pour la réalisation d'infrastructures à charge des communes. En contrepartie, elles devront faire des efforts en ce qui concerne la transposition des principes d'urbanisation préconisés par le ministère. La réforme de la loi de 1937 les concerne tout particulièrement et le projet de loi devrait être avisé par le Conseil d'État dans les prochaines semaines - le ministre espère qu'il pourra être voté pendant cette période de législation.
Une fois finalisé, l'IVL sera aussi matière à discussion ; il formule des hypothèses, fournit des analyses et présente des conclusions qui ne sont certainement pas du goût de tout le monde. Le débat est ouvert, il faudra néanmoins considérer des aspects supplémentaires qui n'ont pas été retenus dans cette approche comme le domaine social, l'éducation, l'écologie, le commerce et l'artisanat etc.