Zu einer Zeit, in der viele Länder mit allen Mitteln versuchen, ihre Verschuldung zu reduzieren, deren Anstieg seit der Corona-Krise außer Kontrolle zu geraten scheint, trübt der IWF die Stimmung erneut, indem er offenlegt, dass die Staatsverschuldung wahrscheinlich höher ist als erwartet. Grund dafür ist unter anderem das Vorhandensein einer mysteriösen „versteckten Verschuldung“, die unter dem Radar bleiben würde. In einem am 15. Oktober 2024 im Blog des IWF erschienenen Artikel mit dem Titel „Weltweite Staatsverschuldung: Die Lage ist wahrscheinlich schlimmer, als es den Anschein hat“ weisen die Autoren zunächst darauf hin, dass die weltweite Staatsverschuldung bis Ende 2024 die symbolische Schwelle von 100 000 Milliarden Dollar überschreiten dürfte, was 93 Prozent des weltweiten BIP entspricht, und sich bis 2030 der 100-Prozent-Marke annähern, was einem Anstieg um zehn Prozentpunkte gegenüber Anfang 2020, also vor der Pandemie, entspräche.
Die Forscher weisen jedoch auch darauf hin, dass die Verschuldung nach einem anderen Szenario bereits 2027 115 Prozent des BIP erreichen könnte, also fast zwanzig Prozentpunkte mehr als in der Basisprognose für dieses Jahr vorgesehen. In den Industrieländern läge der Wert im Durchschnitt bei 134 Prozent. Zwar ist die Situation von Land zu Land sehr unterschiedlich, und den Prognosen zufolge dürfte sich die Verschuldung in etwa zwei Dritteln der Länder weltweit stabilisieren oder zurückgehen. Doch jene Länder, in denen die Verschuldung voraussichtlich weiter steigen wird, haben großes Gewicht: Sie machen etwa zwei Drittel des weltweiten BIP und die Hälfte der weltweiten Verschuldung aus.
Um diese beschleunigte Verschlechterung zu erklären, führt der IWF mehrere Faktoren an. In der Vergangenheit hat sich gezeigt, dass die Schuldenprognosen dazu neigen, die tatsächlichen Zahlen recht deutlich zu unterschätzen. Seit 2009 liegen die tatsächlichen Schuldenquoten im gleitenden Dreijahresdurchschnitt um sechs Prozentpunkte über den vorgelegten Prognosen. Über einen Zeitraum von fünf Jahren kann die Differenz zehn Prozentpunkte übersteigen. Für die stellvertretende Direktorin der Abteilung für Haushaltsangelegenheiten beim IWF, die Inderin Era Dabla-Norris, kann das Problem sowohl im Nenner als auch im Zähler liegen: Die Regierungen sind in ihren Wachstumsprognosen zu optimistisch, während „die Haushaltsreformen zur Schuldenreduzierung nie vollständig umgesetzt werden“.
Nicht nur die politischen und sozialen Kosten von Sparmaßnahmen können abschreckend wirken, sondern – wie frühere Studien des IWF gezeigt haben – greifen Politiker aller Lager auf öffentliche Mittel zurück und verschärfen die Verschuldung, um die Herausforderungen der alternden Bevölkerung und des Gesundheitswesens zu bewältigen, den ökologischen Wandel und die Anpassung an den Klimawandel zu bewältigen sowie Verteidigung und Energiesicherheit angesichts zunehmender geopolitischer Spannungen zu gewährleisten.
Ein weiterer Grund dafür, dass die Staatsverschuldung letztlich höher ausfällt als prognostiziert, liegt in der Existenz nicht unerheblicher „versteckter Schulden“. Dabei handelt es sich um Beträge, zu deren Zahlung ein Staat unter bestimmten Umständen verpflichtet sein könnte. Eine Studie, die mehr als dreißig Länder im Zeitraum 2010–2023 untersuchte, kommt zu dem Schluss, dass fast vierzig Prozent dieser Beträge aus „ bedingten Verbindlichkeiten “ stammen, nämlich aus gesetzlichen Verpflichtungen eines Staates, im Falle des Eintretens eines bestimmten Ereignisses Zahlungen zu leisten. Ihre Haushaltskosten bleiben unsichtbar, solange dieses Ereignis nicht eingetreten ist; tritt es jedoch ein, führt dies zu einer Belastung der öffentlichen Mittel. Dem Dokument zufolge stehen die meisten bedingten Verbindlichkeiten im Zusammenhang mit Zahlungsgarantien für staatliche Unternehmen. Hinzu kommt die Begleichung möglicher Zahlungsrückstände, eine Eventualität, die 25 Prozent der versteckten Schulden ausmacht.
Die „versteckte Staatsverschuldung“ entspricht in der Unternehmensbuchhaltung mehr oder weniger den außerbilanziellen Posten, die niemand jemals liest, obwohl sie aufschlussreich sind, beispielsweise in Bezug auf die vom Unternehmen eingegangenen Garantie- oder Finanzierungsverpflichtungen (wie gewährte Bürgschaften) oder über den Einsatz von Risikomanagementinstrumenten. Im Rahmen einer Finanzanalyse oder einer Due-Diligence-Prüfung werden außerbilanzielle Posten, die zu einem Mittelabfluss führen könnten, systematisch als Finanzverbindlichkeiten umklassifiziert. Aufgrund ihres bedingten Charakters lassen sich versteckte Staatsschulden nur schwer einschätzen – eine Aufgabe, die umso komplexer ist, als selbst in den Industrieländern keine großen Anstrengungen unternommen werden, diese offenzulegen.
Es gibt jedoch ein noch besorgniserregenderes Problem, das vor allem in Ländern mit niedrigem Einkommen sichtbar wird, ohne dass dies zwangsläufig auf die Absicht hindeutet, die Realität zu verschleiern. In vielen Ländern weisen die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und die statistische Infrastruktur gravierende Lücken auf, sodass eine korrekte Einschätzung der Verschuldung nicht möglich ist, obwohl bekannt ist, dass ein Viertel der Schwellenländer und sechzig Prozent der Entwicklungsländer überschuldet sind und sich ihr jährlicher Refinanzierungsbedarf in den letzten Jahren verdreifacht hat. Darüber hinaus sind, wie ein im April 2024 im Blog des IWF erschienener Artikel zeigte („Versteckte Schulden schaden der Wirtschaft: Bessere Offenlegungsvorschriften können dazu beitragen, den Schaden zu begrenzen“, Rhoda Weeks-Brown) gezeigt hat, sind die nationalen Rechtsvorschriften hinsichtlich der Informationen über den Stand der öffentlichen Finanzen mitunter sehr unzureichend.
Der Autor zitiert eine Studie, die anhand einer Stichprobe von sechzig Ländern durchgeführt wurde, von denen dreißig Prozent über keine Gesetze oder Vorschriften verfügen, die zur Offenlegung von Daten zur Staatsverschuldung verpflichten. Weniger als die Hälfte verlangt die Vorlage von Berichten über die Verwaltung der öffentlichen Finanzen. Ein Drittel von ihnen hat nicht einmal klar definiert, welche Schulden regelmäßig überwacht werden sollten. Laut einer im September 2024 veröffentlichten Studie der Weltbank (in der die Autoren eine Stichprobe von Schuldendaten aus 146 Ländern über einen Zeitraum von einem halben Jahrhundert untersuchten) gibt es eine weit verbreitete Untererfassung der Staatsschulden, die auf 1.000 Milliarden Dollar geschätzt wird – das entspricht mehr als zwölf Prozent der gesamten Staatsanleihen der untersuchten Länder, wobei es sich um eine vorsichtige Schätzung handelt. Das Verhalten einiger Gläubiger ist dabei nicht hilfreich: Die Hälfte der von China – mittlerweile dem weltweit größten offiziellen Gläubiger – gewährten Kredite taucht in den Statistiken der Weltbank nicht auf.
Der tatsächliche Stand der Verschuldung tritt letztendlich in schwierigen Zeiten zutage, oft im Zusammenhang mit der Einführung von Sanierungsprogrammen des IWF, Umschuldungsmaßnahmen oder – schlimmer noch – Staatsbankrotten, die seit 2022 immer häufiger auftreten (etwa zehn Fälle in zwei Jahren). Als Sambia und der Tschad im Jahr 2021 eine Umschuldung beantragten, benötigten sie mehr als sechs Monate, um vollständige Daten zur Verschuldung zusammenzustellen und diese mit den Aufzeichnungen ihrer Gläubiger abzugleichen. In jedem Fall bedeutet eine hohe „nicht sichtbare“ Verschuldung größere Verluste für die Gläubiger.
Auch wenn die Staatsverschuldung höher ist, als es den Anschein hat, reichen die derzeitigen Haushaltsmaßnahmen nicht aus, um sie zu reduzieren oder auch nur zu stabilisieren. Der Anstieg der Verschuldung ist die Folge anhaltender und teilweise sogar steigender jährlicher Haushaltsdefizite, die wiederum mit einem „Ratchet-Effekt“ bei den Ausgaben, während die Einnahmen, die größtenteils an das Wirtschaftswachstum gekoppelt sind, stagnieren oder zurückgehen. Es muss versucht werden, schrittweise ein neues Gleichgewicht herzustellen, indem sowohl die Steuern erhöht als auch die Ausgaben eingedämmt werden.
Nach Angaben des IWF wären bis zum Ende des Jahrzehnts jährlich Haushaltsanstrengungen in Höhe von 3,8 Prozent des BIP erforderlich (im weltweiten Durchschnitt). Die derzeitigen Maßnahmen zur Sanierung der öffentlichen Finanzen belaufen sich jedoch – vorausgesetzt, sie werden vollständig umgesetzt – im gleichen Zeitraum im Durchschnitt nur auf 1 Prozent des BIP. Es müsste also fast viermal so viel getan werden. Um die wirtschaftlichen Folgen einer solchen Haushaltsstraffung abzufedern, profitieren die betroffenen Länder derzeit von einem günstigen „Handlungsspielraum“ dank der moderaten Inflation und der Senkung der Leitzinsen durch die Zentralbanken. Dagegen wird vor allem in Ländern, in denen ein weiterer Anstieg der Verschuldung erwartet wird – wie Südafrika, Brasilien, Frankreich, den Vereinigten Staaten, Italien und dem Vereinigten Königreich –, eine Verschiebung der Maßnahmen die erforderliche Anpassung noch umfangreicher machen. „Jedes Zögern ist riskant: Die Erfahrungen einiger Länder zeigen, dass eine anhaltend hohe Verschuldung negative Reaktionen an den Finanzmärkten auslösen und den haushaltspolitischen Spielraum im Falle negativer Schocks einschränken kann“, schreibt der IWF.
« Supportabilité »
Die kürzlich vom IWF oder der Weltbank veröffentlichten Dokumente lassen eine Frage außer Acht, die für die „Tragbarkeit“ der Verschuldung eines Landes doch von entscheidender Bedeutung ist. Es geht um die Verteilung der Schulden. Je mehr davon in den Händen von Gebietsfremden liegt, desto „anfälliger“ gilt sie. Es ist bekannt, dass Japan zwar eine kolossale Staatsverschuldung von über 250 Prozent des BIP – ein Rekordwert unter den Industrieländern – anhäufen konnte, gegenüber 40 Prozent vor dreißig Jahren, dass diese zu mehr als 85 Prozent von lokalen Wirtschaftsakteuren gehalten wird. Die gleiche Situation findet sich in Singapur (Staatsverschuldung von 162 Prozent des BIP, fast vollständig im Inland gehalten).
In den Vereinigten Staaten ist die Staatsverschuldung mit über 120 Prozent des BIP hoch, doch nur 23 Prozent davon entfallen auf ausländische Gläubiger. Ähnlich sieht es in Italien aus: Dieses Land ist nach Griechenland das am höchsten verschuldete der EU mit rund 137 Prozent des BIP, doch der Anteil ausländischer Gläubiger liegt kaum über einem Viertel. In anderen hoch verschuldeten europäischen Ländern wie Frankreich und Belgien (112 bzw. 108 Prozent des BIP gegenüber einem Durchschnitt von 82 Prozent) ist der Anteil ausländischer Gläubiger hingegen deutlich höher: über 47 Prozent in Frankreich, fast 55 Prozent in Belgien, was diese beiden Länder stark von ihren ausländischen Gläubigern abhängig macht.
