In Frankreich war der September von starken Regenfällen geprägt. Mit „Regenfällen“ sind hier natürlich „Scheckregenfälle“ gemeint, denn anlässlich einer „ Herbsttour “ durch mehrere Regionen des Landes versprach Emmanuel Macron Zuschüsse, Unterstützungen, Gehaltserhöhungen und verschiedene Zulagen für alle möglichen sozialen und beruflichen Gruppen (Lehrer, Pflegekräfte, Polizisten, Landwirte, Senioren, Langzeitarbeitslose) oder für Kommunalverwaltungen (die Stadt Marseille) in Höhe von insgesamt vierzig Milliarden Euro ! Die Tatsache, dass wir uns am Anfang des Präsidentschaftswahlkampfs 2022 befinden, spielt bei dieser Verteilung von „Zaubergeld“ durch den amtierenden Präsidenten natürlich eine Rolle. Übrigens hatte sich sein Vorgänger François Hollande Ende 2016 genau so verhalten, bevor er auf eine erneute Kandidatur verzichtete. Doch in einem entscheidenden Punkt ist die Situation nicht vergleichbar: Die Staatsverschuldung, die damals 96 Prozent des BIP betrug – ein bereits exorbitantes Niveau –, liegt heute bei 118 Prozent, also zwanzig Prozentpunkte höher! Die Covid-19-Pandemie hat ihren Teil dazu beigetragen, und die Unterstützung der Wirtschaft „um jeden Preis“ hat die Verschuldung in die Höhe schnellen lassen – wie übrigens in vielen Ländern und aus denselben Gründen.
Wir befinden uns also in einer merkwürdigen Situation, in der trotz einer Staatsverschuldung, die doppelt so hoch ist wie der im Maastricht-Vertrag festgelegte Höchstwert, die öffentlichen Ausgaben weiter steigen (sie belaufen sich auf fast 56 Prozent des BIP !), ohne dass sie durch entsprechende Einnahmen gedeckt sind. Sie halten das jährliche Defizit und die Gesamtverschuldung auf einem so hohen Niveau, dass eine so angesehene Persönlichkeit wie Édouard Philippe (Premierminister von 2017 bis 2020), dem man kaum Feindseligkeit gegenüber dem Präsidenten unterstellen kann, der Meinung war, dass „ man auf einem Vulkan tanzt “. Doch er ist quasi der Einzige über alle politischen Lager hinweg, der dieses Thema noch anspricht. Während dieses fast vollständige Verschwinden des Schuldenproblems aus der öffentlichen Debatte in Ländern, die trotz der Krise noch wenig verschuldet sind, nachvollziehbar ist – im deutschen Bundestagswahlkampf wurde es kaum thematisiert –, ist es a priori weniger vertretbar dort, wo sie über hundert Prozent des BIP liegt (sieben EU-Länder befinden sich in dieser Situation). Könnte es sich um ein Phänomen der Gewöhnung handeln, das durch die Gesundheitskrise noch verstärkt wurde und den trügerischen Eindruck erweckte, dass in finanzieller Hinsicht alles möglich sei und ein Land auch mit einer dauerhaften und massiven Verschuldung leben könne?
Eigentlich ist die Erklärung ganz einfach. Die Verschuldung war noch nie so hoch, aber sie war auch noch nie so tragbar. In Europa hat die Geldpolitik der EZB mit sehr niedrigen oder sogar negativen Leitzinsen es den Staaten ermöglicht, zu sehr geringen Kosten Kredite aufzunehmen und dabei sogar noch Gewinne zu erzielen. Im März 2021 hat Luxemburg eine Anleihe in Höhe von 2,5 Milliarden Euro mit einer Laufzeit von zehn Jahren zu einem Zinssatz von -0,045 Prozent begeben. Die Gläubiger des Staates werden ihm also jedes Jahr rund 1,125 Millionen Euro zahlen, um das Privileg zu haben, ihm Geld zu leihen. Im Jahr 2020 konnte Frankreich Kredite zu einem Durchschnittszinssatz von -0,13 Prozent aufnehmen, der in den ersten neun Monaten des Jahres 2021 auf -0,06 Prozent sank. Zwischen 2015 und 2020 stieg die Verschuldung um 552 Milliarden Euro, doch die jährliche Zinslast sank um 15,4 Milliarden. Ein Vorteil, der sich sogar in Ländern zeigt, die nicht zu einem negativen Zinssatz Kredite aufnehmen.
Ein weiterer Faktor, der zur Beruhigung beiträgt, ist die von der EZB im Jahr 2015 eingeleitete Politik des Ankaufs von Vermögenswerten. Staatsanleihen, die zum Zeitpunkt ihrer Emission (Primärmarkt) im Wesentlichen von Finanzinstituten gezeichnet werden, werden anschließend von der EZB von diesen zurückgekauft, sodass diese mittlerweile etwa ein Viertel der Staatsschulden der Länder der Eurozone hält, was fast 3 000 Milliarden Euro. Diese Besonderheit hat einigen Ökonomen Ideen gegeben. Ihrer Ansicht nach könnte die von der Europäischen Zentralbank gehaltene Staatsverschuldung, wenn schon nicht erlassen, so doch zumindest in eine ewige Schuld umgewandelt werden, die niemals zurückgezahlt wird. Eine alte Praxis, die bis vor kurzem in einigen Industrieländern noch existierte: Frankreich hat seine letzten ewigen Anleihen 1982 zurückgezahlt, das Vereinigte Königreich im Jahr … 2015.
Dieser Vorschlag löste bei den Zentralbankern einen Aufschrei aus. Für Christine Lagarde, die Präsidentin der EZB, ist er „undenkbar“, da er gegen die europäischen Verträge verstößt und ohnehin eine einstimmige Zustimmung der 27 EU-Staaten erfordern würde: Es ist schwer vorstellbar, wie eine solche Zustimmung zustande kommen könnte, da viele von ihnen nur gering verschuldet sind. Mehr als die Hälfte (vierzehn) erfüllt die Maastricht-Kriterien, und unter ihnen weisen Schweden, die Tschechische Republik, Bulgarien, Estland und Luxemburg eine Verschuldungsquote von unter vierzig Prozent auf. Das Großherzogtum weist mit einer Staatsverschuldung von 28 Prozent des BIP die zweitbeste Quote in der EU auf. François Villeroy de Galhau, der Gouverneur der Banque de France, geht noch weiter und setzt den Vorschlag mit einem Zahlungsausfall gleich, der de facto jede Möglichkeit weiterer Kreditaufnahmen einschränken würde. Das Signal wäre gegenüber Investoren außerhalb der EU, die einen Großteil der ausstehenden Schulden auf den Märkten halten, „katastrophal“. „Jede Schuld muss zurückgezahlt werden“, fügte Pierre Moscovici hinzu, ehemaliger EU-Kommissar für Wirtschaft und Finanzen und derzeit Erster Präsident des französischen Rechnungshofs.
Andere Ökonomen heben den Vorteil hervor, der sich aus den anhaltend niedrigen Zinsen ergibt. Olivier Blanchard, ehemaliger Chefökonom des Internationalen Währungsfonds, ist der Ansicht, dass trotz des Inflationsanstiegs „ die Regierungen weiterhin zu sehr günstigen Konditionen Kredite aufnehmen können “ und dass sie dies zudem tun müssen, um die Nachfrage anzukurbeln und „ in die Zukunft zu investieren, zum Beispiel im Kampf gegen den Klimawandel “. Die Befürworter der Umschuldung, angeführt von der Pariser Wissenschaftlerin Jézabel Couppey-Soubeyran, führen den absehbaren Zinsanstieg nicht ausdrücklich als Begründung für ihre Position an. Sie sind vor allem der Ansicht, dass die Schuldenlast bestimmter Länder ein solches Ausmaß erreicht hat, dass allein die Tatsache, „die Maastricht-Kriterien zu erfüllen“ zu einer Sparpolitik führen würde, die umso inakzeptabler wäre, als sie sich über mindestens ein Jahrzehnt hinziehen würde.
Zum Rückgang der Kaufkraft unter der Last der Steuerlast, der sich negativ auf die Wirtschaft auswirkt, kämen drastische Kürzungen bei den Sozialausgaben und im öffentlichen Dienst sowie die Unmöglichkeit hinzu, den ökologischen Wandel zu finanzieren. Dies würde zu starker sozialer Unzufriedenheit führen. Es gibt einen Präzedenzfall: Um die nach der Finanzkrise von 2008–2009 entstandenen Schulden abzubauen – als die öffentlichen Ausgaben den wirtschaftlichen Schaden (bereits) begrenzt hatten –, hatte die Rückkehr zur Haushaltsdisziplin den Aufschwung gebremst. Ökonomen, die für einen Schuldenerlass oder die Umwandlung der Staatsschulden in ewige Schulden plädieren, argumentieren, dass diese Lösungen nur den von der EZB gehaltenen Teil betreffen würden. Sie würden keinen privaten oder öffentlichen Gläubiger benachteiligen und gleichzeitig die Staaten entlasten, die in jedem Fall einen Teil des aufgenommenen Kapitals nicht mehr zurückzahlen müssten. Doch mehrere Punkte bleiben ungeklärt, insbesondere im Falle einer Umwandlung in ewige Schulden. Dieses Verfahren ändert nichts an der Rückzahlungslast, die auf den Staaten lasten würde, die keine Kredite zu negativen Zinsen aufnehmen konnten. Es ändert auch nichts an der Berechnung der Maastricht-Quote, außer im Falle einer Ausgliederung (d. h. einer Abspaltung vom Rest der Schulden, was möglicherweise bei den seit März 2020 angehäuften Covid-19-Schulden denkbar wäre, von denen sich die Hälfte bereits in den Händen der EZB befindet) oder einer Änderung der Kriterien.
Man kann sich auch Fragen zur Zukunft stellen. Wird der Rückgriff auf ewige Anleihen den Anfang ihres Comebacks bei künftigen staatlichen Emissionen markieren? Welchen Vorteil hätten sie, wenn man bedenkt, dass mehrere Staaten bereits Kredite mit sehr langen Laufzeiten – dreißig Jahre oder mehr – aufnehmen? Die am häufigsten geäußerte Befürchtung ist, dass die „Schaffung von Handlungsspielraum“ durch den teilweisen Erlass früherer Schulden zu einem erneuten Anstieg der Verschuldung führen könnte, der diesmal mit der Zinsentwicklung kollidieren würde. Obwohl eine Anhebung der Leitzinsen der großen Zentralbanken nicht vor Ende 2022 oder Anfang 2023 erwartet wird, zeigen die realen Zinssätze für zehnjährige Anleihen einen deutlichen Aufwärtstrend. Anfang Oktober 2021 können nur noch drei EU-Länder – Deutschland, die Niederlande und Luxemburg – zu negativen Zinsen Kredite aufnehmen. Überall sonst in Europa und weltweit, sogar in Japan, sind die langfristigen Zinsen positiv und sind Ende September innerhalb weniger Tage teilweise sprunghaft angestiegen. Das gibt Édouard Philippe Recht, für den „die Annahme, dass die Staatsverschuldung kein Problem mehr ist, reiner Wahnsinn ist“.
Neue Kriterien
Die „Maastricht-Quote“, die die gesamte Staatsverschuldung eines Landes ins Verhältnis zu seinem BIP setzt, gilt seit langem als ungeeignet, da sie einen über mehrere Jahre hinweg aufgelaufenen Bestand – also einen Stock – mit einem jährlichen Fluss neu geschaffenen Vermögens vergleicht. Zahlreiche Ökonomen plädieren für einen aussagekräftigeren Indikator, der den „Primärsaldo“ ins Verhältnis zum BIP setzt. Der Primärsaldo des Haushalts schließt Posten aus, die sich nicht vom Staat beeinflussen lassen, insbesondere die Zinsaufwendungen für Kredite, die vom Zinsniveau an den Finanzmärkten abhängen. Man könnte beispielsweise von den Mitgliedern der Eurozone verlangen, dass sie über fünf aufeinanderfolgende Jahre einen durchschnittlichen Primärüberschuss vorweisen. Damit dieses neue Kriterium jedoch wirksam ist, müsste es mit der Festlegung eines verbindlichen Pfades für die öffentlichen Ausgaben sowohl in absoluten Zahlen als auch im Verhältnis zum BIP einhergehen. Es bleibt jedoch offen, welche Ausgaben in die Berechnung einfließen würden, um bestimmte Investitionen nicht zu benachteiligen – eine Debatte, die bereits bei der Einführung des Juncker-Plans im Jahr 2015 geführt wurde.
