Bauträger, Stadtplaner, hochrangige Beamte: die Crème de la Crème der Immobilienbranche war an diesem Montag nach Belval gekommen, um Antoine Paccoud bei der Vorstellung des „Memorandums 29“ zuzuhören, in dem er versucht, seine „Typologie“ der Grundstückseigentümer zu präzisieren. Der Geograf und Koordinator des Observatoire de l’habitat ist zu einer festen Größe in der politischen Debatte geworden, zu einem Intellektuellen in einem Land, in dem es nur wenige davon gibt. Vor sechs Jahren kam er aus London, wo er an der LSE studiert und anschließend gelehrt hatte, zum Liser. Es ist das erste Mal, dass dieser 1984 geborene Franzose mit luxemburgischen Wurzeln dauerhaft im Großherzogtum lebt. Seine Kindheit und Jugend verbrachte er in Brüssel, Straßburg und vor allem in Washington, wo seine Mutter, die luxemburgische Botschafterin Arlette Conzemius, im diplomatischen Dienst tätig war. Paccoud hätte sich nie träumen lassen, eines Tages in Radiosendungen am Morgen zu Gast zu sein. Doch er gibt zu, dass er „die Grenzen in der realen Welt ein wenig verschieben“ möchte: „ Wenn man als Forscher nichts anderes tut, als Artikel zu veröffentlichen, die von fünfzig Kollegen gelesen werden, die über die ganze Welt verstreut sind, frage ich mich manchmal, wozu das gut sein soll… “
Die 2016 veröffentlichte „ Note 23 “ hatte die Debatte neu geprägt, indem sie „ eine kleine Anzahl natürlicher Personen, die über sehr wertvollen Grundbesitz verfügen “ identifizierte. Die Auswertung der Katasterdaten hatte die Großgrundbesitzer-Dynastien entlarvt, die sich hinter dem Bild der „Bomi, die ein paar Grundstücke für ihre Enkelkinder zurückbehält“ versteckten. Die „Anmerkung 29“ ist eine Aktualisierung davon, weniger spektakulär, aber präziser. Oberflächlich betrachtet weist die Konzentration eine „große Stabilität“ auf. Doch in den letzten fünf Jahren hat sich eine tektonische Verschiebung vollzogen. Den Bauträgern ist es gelungen, in großem Umfang Wohnbauland anzuhäufen (über 300 Hektar zusätzlich). Sie besitzen nun zwanzig Prozent der bebaubaren Flächen, gegenüber 14,9 Prozent im Jahr 2016. Den öffentlichen Akteuren ist es nicht gelungen, mit diesem Kaufrausch Schritt zu halten. Zusammengenommen haben die Gemeinden, der Staat und die verschiedenen halbstaatlichen Fonds (SNHBM, Wohnungsfonds, Agora) ihren Grundbesitz „nur“ um 164 Hektar erweitert.
In „ Anmerkung 29 “ wird diese Umstrukturierung erwähnt, ohne jedoch die dahinterstehenden Mechanismen zu erläutern: „ Zwei Faktoren können dieses Phänomen erklären: Grundstücksübertragungen von natürlichen Personen an private Unternehmen (sowie an öffentliche und halböffentliche Eigentümer) und/oder die Tatsache, dass die Umwidmung von Grundstücken […] die im Besitz natürlicher Personen befindlichen Grundstücke relativ weniger betraf. “ Die Grundstücksübertragungen wurden wahrscheinlich durch die für 2019 angekündigte Abschaffung des „Quart-Taux“ beschleunigt, der die Besteuerung von Veräußerungsgewinnen um die Hälfte reduzierte. Sie haben quasi aus dem Nichts Dutzende neuer Rentierdynastien begründet.
Wenn es eine Sache gibt, über die luxemburgische Bauträger nicht gerne sprechen, dann sind es ihre Grundstücksreserven. Nun hatten Forscher des Liser jedoch erstmals Zugang zu den Namen der Unternehmen, die Bauland besitzen. („Der Name einer juristischen Person fällt nicht unter den Anwendungsbereich der DSGVO“, heißt es in einer Fußnote.) Das Ergebnis ist letztlich nicht überraschend: Allein die zehn größten Bauträger besitzen 328 Hektar Bauland. Eine „extreme“ Konzentration, die sich nur noch verstärkt hat: In den letzten fünf Jahren ist es diesen „Top 10“ offenbar gelungen, ihre Grundstücksfläche nahezu zu verdoppeln. Gewinnsteigerungen lassen sich nicht in Hektar, sondern in bebaubaren Quadratmetern berechnen; und die Bauträger halten die begehrtesten Grundstücke auf dem Markt. Sechzig Prozent ihrer Grundstücke befinden sich in Ballungsräumen, gegenüber nur 33 Prozent bei Privatpersonen.
Die einheimischen Bauträger lieben es, ihre belgischen Konkurrenten zu verunglimpfen. Diese seien, mit Liquidität überflutet, der Grundstücksmarkt in die Höhe getrieben. Doch die etablierten Unternehmen waren nur allzu gerne bereit, ihre Verkaufspreise an die der Neueinsteiger anzupassen, die sich Grundstücke zu Höchstpreisen beschaffen mussten. (Allein zwischen 2019 und 2020 stiegen die Grundstückspreise um 16,9 Prozent; in der Stadt Luxemburg lassen sich mittlerweile 42 Prozent des Immobilienpreises allein durch den Grundstücksfaktor erklären.) Während ihre Grundstücke oft bereits von ihren Vätern oder sogar Großvätern zusammengetragen wurden, haben die Gewinnspannen der etablierten Marktteilnehmer ein unverschämtes Niveau erreicht. Zwischen 2018 und 2019 stiegen die Bruttobetriebsgewinne der Immobilienentwicklungsbranche laut Statec von 298 auf 470 Millionen Euro.
In „Anmerkung 29“ wird darauf hingewiesen, dass lokale Akteure (oftmals seit mehreren Generationen ansässig) weiterhin den Markt dominieren. Auf sie entfallen 73,3 Prozent aller Grundstücke, die sich im Besitz von Unternehmen befinden. Obwohl diese Akteure der Öffentlichkeit bekannt sind, verschweigt der Bericht diskret ihre Namen. Antoine Paccoud erklärt, er habe „eine Personalisierung der Debatte“ vermeiden wollen, die „die Dinge nicht vorangebracht hätte“: „Ich hatte befürchtet, dass sich alle darauf konzentriert hätten, wenn ich die Namen der Bauträger zusammen mit der Anzahl der Hektar, die sie besitzen, genannt hätte, anstatt auf den strukturellen Aspekt: nämlich, dass eine kleine Gruppe von natürlichen und juristischen Personen den Grundbesitz mehr oder weniger kontrolliert “. Doch ohne diese Details blieb der Vermerk 29 ein Reinfall.
Der grüne Minister Henri Kox versucht verzweifelt, „den Rückstand aufzuholen, der sich in den letzten Jahrzehnten angesammelt hat“, ohne über die Mittel zu verfügen, um seine Ambitionen zu verwirklichen. Während die Steuerpolitik im Finanzministerium ausgearbeitet und die PAGs im Innenministerium geprüft werden, muss der Wohnungsbauminister auf „Soft Power“ setzen. Er lässt daher der Beobachtungsstelle für Wohnungswesen freie Hand, ihre Forschungen durchzuführen und heikle Themen zu untersuchen. Antoine Paccoud spricht von „einem sehr kooperativen Arbeitsumfeld“. Die Beobachtungsstelle für Wohnungswesen solle in Kürze eine gesetzliche Grundlage erhalten, sagt er, um ihr „eine gewisse Unabhängigkeit“ zu gewährleisten, insbesondere im Falle eines Wechsels im Ministerium.
Der Geograf sagt, er sei von den „spontanen“ Reaktionen, die einige seiner Forschungsarbeiten ausgelöst hätten, „überrascht“ gewesen. „Wenn man sich mit verschiedenen Akteuren und der Verteilung des Reichtums beschäftigt, wird das fast schon als Bolschewismus angesehen. Vielleicht, weil es sich um einen Bereich handelt, der bisher noch nie aus der Perspektive eines Forschers untersucht wurde. In den Nachbarländern beschäftigen sich ganze Fachbereiche mit der Wohnungsproduktion, den Akteuren und ihren Strategien. Ich glaube, das Unbehagen rührt daher, dass man sich für sie interessiert und sie nicht mehr im Verborgenen ihr Geschäft betreiben lässt. Es ist schließlich unangenehm, beobachtet zu werden. “
Die Anmerkungen 23 und 29 stützen sich auf Katasterdaten, die es Paccoud und seinem Team ermöglichten, die Grundstücksfrage mit empirischer Genauigkeit zu beleuchten. Gemeinsam mit drei Kollegen aus der Geografie versuchte er in seiner Studie über die Strategien von Grundstückseigentümern und Bauträgern, diese Zahlen zu interpretieren. Der Artikel, der diesen Sommer in einer Fachzeitschrift veröffentlicht wurde, stellt eine Hypothese auf: Bestimmte Großgrundbesitzer und Bauträger würden eine Politik des „Land Hoarding“ und des „Land Banking“ verfolgen.
Diese Hypothese zur Zurückhaltung brachte Paccoud heftige Kritik ein. Der Direktor der Fedil, René Winkin, zögerte nicht, den Artikel im RTL-Radio als „vereinfachend, widersprüchlich und unvollständig“ zu bezeichnen, während er der Direktorin des Liser gegenüber saß. Marc Giorgetti, der erst spät seine Berufung für die Medienbühne entdeckt hat, schloss sich ihm an. Auch wenn er zugab, den Artikel nicht „im Detail“ zu kennen, machte er bei Radio 100,7 keinen Hehl aus seiner Verachtung: „Ich kann dem, was das Liser da von sich gibt, überhaupt nicht folgen“. Der Bauträger versicherte, nicht „mit den Grundstücken zu spielen“: „Sobald wir eine Genehmigung haben, fangen wir mit dem Bau an. 100.000 Prozent dessen, was wir besitzen, befindet sich derzeit im Genehmigungsverfahren. Es muss weitergehen, es muss vorangehen … Wir werden nicht trödeln.“ (Eine solche vollständige Mobilisierung eines über drei Generationen angehäuften Grundbesitzes erscheint jedoch als wenig rationale Strategie.)
Eine ebenfalls an diesem Montag vorgestellte neue qualitative Studie lässt die Debatte wieder aufflammen. Das deutsch-schweizerische Planungsbüro ProRaum Consult und das Liser haben nacheinander 89 Gemeinden besucht, um insgesamt 13.685 Baugrundstücke zu prüfen. Das Projekt dauerte zwei Jahre, in denen die Bürgermeister oder Beigeordneten, unterstützt von ihren Sekretären und Fachleuten, sich intensiv mit der Grundstücksaufteilung befassten. Die Annahme, dass private Eigentümer ihre Grundstücke zurückhalten, bestätigt sich eindeutig. Die Gemeindeverantwortlichen schätzen, dass bei drei Vierteln ihrer Grundstücke die Familien „eine ablehnende Haltung“ gegenüber einer Erschließung einnehmen würden. Objektiv betrachtet ist diese Haltung nachvollziehbar. Erstens: Warum sollte man einen Vermögenswert verkaufen, dessen Wert innerhalb eines Jahres um mehr als sechzehn Prozent steigt? Zweitens: Die Verfahren selbst in die Wege zu leiten, ist ein enormes (und kostspieliges) administratives, architektonisches und logistisches Unterfangen. Schließlich zögern die Eigentümerfamilien nicht nur, an Bauträger zu verkaufen, denen sie misstrauen, sondern lehnen oft auch den Verkauf an den Staat ab, diesen uralten Feind der Bauern.
Das Bild, das die Bürgermeister von den Bauträgern haben, ist völlig anders. Ihrer Einschätzung nach wären die Immobilienfachleute daran interessiert, 89 Prozent ihrer Grundstücke zu bebauen. Diese Einschätzung stützt sich auf recht vage Kriterien, insbesondere darauf, ob der Eigentümer bereits „Kontakt“ mit der Gemeindeverwaltung bezüglich seiner Grundstücke aufgenommen hat. Sie bestätigt sich jedoch, wenn man die Gemeinden fragt, welche Grundstücke in den nächsten fünf Jahren erschlossen werden könnten. Während nur 13 Prozent der Grundstücke von Privatpersonen „baureif“ seien, steigt dieser Anteil bei den Immobilienakteuren auf 68,5 Prozent.
Widerlegen diese Schätzungen nicht die von Paccoud vorgebrachte Hypothese der Rückhaltung? Der Geograf will es erst einmal abwarten: „Das ist eher eine prospektive als eine retrospektive Betrachtung. Aber es ist trotzdem ziemlich interessant: Es scheint keine allzu großen administrativen Schwierigkeiten bei der Erschließung dieser Grundstücke zu geben, da ein Großteil davon kurzfristig genutzt werden könnte. Mal sehen, ob diese Grundstücke bis in fünf Jahren bebaut werden…“ Das Observatoire wagt eine grobe Schätzung: Bis 2026 könnten die zwanzig größten Bauträger potenziell 8.139 Wohnungen in Bau nehmen.
Diese Prognosen sind natürlich äußerst abstrakt. Es müssen aber noch Arbeitskräfte gefunden werden, die diese Tausenden von Gebäuden errichten. Doch wo sollen die Wohnungsbauer untergebracht werden? Das luxemburgische Modell bricht unter der Last seiner eigenen Widersprüche zusammen. Man kann nicht über das Immobilienchaos sprechen, ohne die Verantwortung der Gemeinden anzusprechen. Die Klagen aus der Bau- und Bauträgerbranche sind nahezu einstimmig und lassen sich unmöglich ignorieren: Die Rathäuser stünden unter dem Einfluss der NIMBY-Rufe, ihre Ämter seien durch das Bevölkerungswachstum völlig überfordert. Doch die kommunale Autonomie bleibt ein Fetisch der luxemburgischen Politik, der in der Abgeordnetenkammer von einer ganzen Schar von Abgeordneten, die gleichzeitig Bürgermeister sind, geschützt wird. Ein wenig jakobinischer Zentralismus würde vielleicht nicht schaden.
In ihrem Artikel äußerten die Geografen der Uni.lu und des Liser den Verdacht, dass bestimmte kommunale Entscheidungsträger sehr wohl von den steigenden Immobilienpreisen profitieren: „They may welcome the social upscaling this brings“. Die neue Studie „Raum+“ bricht ein weiteres Tabu. Die Arbeit deckt das Erbe auf, das durch jahrzehntelange Machenschaften und Vetternwirtschaft entstanden ist. Diese klientelistische Altlast manifestiert sich in Form eines gigantischen Baureservoirs in den ländlichen Ortschaften – also genau in den Regionen, die eigentlich nur moderat wachsen sollen. Diese Gemeinden mit „endogener Entwicklung“ verfügen über ein Baupotenzial von 1.916 Hektar, was der Fläche des Ballungsraums Centre und der Region Sud zusammen entspricht. In den 1970er- bis 1990er-Jahren hatten zahlreiche Bürgermeister ländlicher Gemeinden die Bebauungsgebiete weit geöffnet und damit (potenzielle) Wertsteigerungen für die seit langem ansässigen Familien geschaffen.
Bei der offiziellen Vorstellung formulierte es Hany Elgendy, einer der Autoren der Studie „Raum+“, diplomatisch: „Die räumliche Verteilung ist etwas suboptimal.“ Wieder einmal stößt die Transparenz an Grenzen: „Wir können nicht über einzelne Gemeinden sprechen; das ist die Vereinbarung, die wir mit ihnen getroffen haben“, erklärte Elgendy. Für die Raumplanung stellt diese riesige, ungünstig gelegene Reserve eine Zeitbombe dar. Die PAG ermöglichen den Bau überdimensionierter Einfamilienhäuser in Schlafstädten, also die Verwirklichung des luxemburgischen Traums (Version „hab-1“), und das auf einer Fläche von 1 453 Hektar.
Sollten sich die Grundstückseigentümer eines Tages dazu entschließen, diese Flächen zu erschließen, würde sich die Wohnungskrise vielleicht entschärfen, doch der Preis, den man dafür in Form von Bodenversiegelung, Autoverkehr und Zersiedelung zahlen müsste, wäre enorm. Das Ministerium für Raumordnung wollte die Bürgermeister dazu motivieren, diese Flächen in Gebiete mit aufgeschobener Bebauung (ZAD) umzuwidmen, damit sie im Planungsgebiet verbleiben, ohne jedoch kurzfristig erschlossen zu werden. Mit mäßigem Erfolg: Weniger als ein Viertel der bebaubaren Flächen befindet sich derzeit in ZAD-Gebieten. Frank Goeders, der für den PAG zuständige Beamte im Innenministerium, zeigte sich diesen Sommer gegenüber dem Land defätistisch: „ Heute würden wir diese Flächen nicht mehr so einstufen, aber das wurde in der Vergangenheit getan. Es ist ja nicht so, als könnten wir bei Null anfangen… “ Denn eine Umwidmung in eine Grünzone ist quasi gleichbedeutend mit Enteignung und setzt die Gemeinden dem Risiko von Gerichtsverfahren aus. Daher haben es nur sehr wenige Gemeinden gewagt, diese Grundstücke in „stranded assets“ zu verwandeln.
