Raumplanung ist wichtig!

Unter den tausendundeinen Fragen, die sich in Luxemburg stellen, wäre die Frage nach „ ausreichend Wohnraum für die Bevölkerung “ (was ohnehin schon keine leichte Aufgabe ist) sollte unbedingt durch die Frage ergänzt werden, wie „Wohnraum an den am besten geeigneten Standorten des Landes geschaffen werden kann“. Denn die demografischen Entwicklungen der letzten Jahrzehnte, die alle Prognosen übertroffen haben, haben das luxemburgische Staatsgebiet tiefgreifend verändert – und zwar nach einem „inkohärenten“ Muster , was zu Zersiedelung, Rurbanisierung, (ultra-)funktionaler Spezialisierung, geringer Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel, Bodenversiegelung usw. geführt hat. Über die Zukunft des Wohnungsbaus oder die Zukunft im Allgemeinen nachzudenken, ist daher untrennbar mit der Überlegung verbunden, die Raumordnungsstrategien Luxemburgs aus einer Art „Fluch der Wirkungslosigkeit“ zu befreien, obwohl sie doch schon seit langem – zumindest auf dem Papier – die Nachteile einer diffusen Raumentwicklung vorausgesehen haben und ständig dazu aufgefordert wurden, noch mehr zu planen.

Die Zukunft nicht verunglimpfen

Es ist mittlerweile eine Binsenweisheit, das ökodemografische Wachstum mit bestimmten, räumlich sichtbaren unerwünschten Auswirkungen in Verbindung zu bringen, wie beispielsweise Staus, hohe Wohnungspreise oder die Versiegelung von Böden. Dennoch darf man nicht die Rolle außer Acht lassen, die die chronische Unterschätzung der demografischen Entwicklungen in Verbindung mit der (nicht minder chronischen) Schwierigkeiten bei der Umsetzung der verschiedenen Raumordnungsstrategien, bei der Verstärkung der negativen externen Effekte eines Wirtschaftsaufschwungs gespielt haben könnte, der zwar vom Dienstleistungssektor getragen wurde. Anders ausgedrückt: Man darf sich durchaus fragen, ob ein Leben mit mehr Einwohnern und höherem Wohlstand in Luxemburg nicht mit weniger negativen Folgen hätte erreicht werden können, wenn all dies besser geplant worden wäre. Die Wechselwirkungen zwischen dem territorialen Modell und dem nationalen Wirtschaftsmodell sind in der Tat komplex, und eine eingehende Untersuchung dieser Zusammenhänge verbietet es uns, die luxemburgische Zukunftsdebatte von vornherein auf eine mechanische Gleichung zwischen dem Streben nach Wachstum einerseits und der Erhaltung eines nachhaltigen territorialen Modells andererseits zu reduzieren.

Eine notwendige langfristige territoriale Vision für Luxemburg

Es wäre daher dringend erforderlich, sich auf Wege und Mittel zu konzentrieren, um die „ Raumordnung “ des Bevölkerungswachstums zu gestalten, das bei günstigen Umständen anhalten könnte, da die Fortsetzung des derzeitigen Entwicklungsmodells mit einem Großherzogtum, dessen Einwohnerzahl auf eine Million zusteuert, unvereinbar ist. In einem „mit dem Strom schwimmenden“ Szenario könnte Luxemburg im Jahr 2050 fast 1,1 Millionen Einwohner beherbergen. Um eine solche Entwicklung zu ermöglichen, die jedoch noch weit von einem Szenario à la „Singapur an der Alzette“ entfernt ist, müssen erhebliche Anpassungen am Raumordnungsmodell vorgenommen werden. Es wird unerlässlich sein, das Potenzial aller vorrangigen Gemeinden voll auszuschöpfen, auf die ein größerer Teil des Bevölkerungswachstums konzentriert werden muss, was tiefgreifende Veränderungen in der Raumplanung mit sich bringt. Insbesondere die drei Agglomerationen des Landes müssen innerhalb von dreißig Jahren einen bedeutenden Wandel vollziehen. Der AggloLUX sollte erweitert und verdichtet werden, um rund 380.000 Einwohner (gegenüber 211.000 heute) aufzunehmen. Der AggloSUD dürfte sich ebenfalls deutlich um seine Hauptzentren (und sein grenzüberschreitendes Potenzial) herum entwickeln und könnte etwa 150.000 zusätzliche Einwohner aufnehmen (insgesamt 330.000 im Jahr 2050). Der AggloNORD könnte sich auf fast 50.000 Einwohner (heute 26.000) vergrößern, wobei er sich insbesondere auf das bis nach Colmar-Berg reichende städtische Kontinuum stützt.

Die ländlichen Entwicklungs- und Anziehungszentren (CDA) sowie weitere vorrangige Gemeinden müssen mehr Einwohner aufnehmen als im Trendszenario vorgesehen (Wiltz, Steinfort, Junglinster, Rédange und Mondorf). In diesen Gebieten wie auch in den drei Ballungsräumen müssen neue städtische Zentren geschaffen werden, was dazu führen könnte, dass sich bestimmte Dörfer in der näheren Umgebung der Zentren zu regelrechten Kleinstädten entwickeln. Das grenzüberschreitende Entwicklungspotenzial des Gebiets wird ebenfalls entscheidend sein, um ein kohärentes Raumordnungsmodell zu schaffen. Im Gegensatz dazu muss die Urbanisierung der ländlichen Gebiete gebremst werden, um die Periurbanisierung und ihre negativen Folgen zu vermeiden, wobei man sogar so weit gehen muss, das derzeitige Bebauungspotenzial stellenweise zugunsten der vorrangigen Räume zu reduzieren.

Neue Formen der Stadtplanung

Auch die Art und Weise, wie städtische Gebiete entwickelt werden, wird in den nächsten drei Jahrzehnten erhebliche Veränderungen erfahren. Die kürzlich durchgeführte Konsultation „Luxembourg in Transition“ stellt in diesem Zusammenhang einen wichtigen Bezugspunkt dar. Insbesondere verdienen die vorgeschlagenen Konzepte, mit denen bestimmte monofunktionale Gewerbegebiete in echte gemischt genutzte Stadtviertel umgewandelt werden sollen, aber auch die, die darauf abzielen, die Mischung, die Dichte und die Lebensqualität bereits bebauter Gebiete zu stärken, besondere Beachtung. Die konkrete Umsetzung einer solchen territorialen Vision erfordert die Lösung bestimmter wiederkehrender Probleme der Raumplanung in Luxemburg, darunter vor allem der Mangel an Querschnittscharakter dieses Politikbereichs, der zu einer schlechten Abstimmung (oder gar Inkohärenz) zwischen nationaler und kommunaler Planung führt, die Schwierigkeit, verfügbare Flächen zu mobilisieren, die zahlreichen Einschränkungen, die die Bebauung an geeigneten Standorten behindern, sowie die Schwierigkeit, eine kohärente Entwicklung des grenzüberschreitenden Raums rund um das Land zu steuern.

Eine bessere Abstimmung der Strategien erfordert eine Stärkung der Raumplanungsbefugnisse, verlangt aber auch eine stärkere Einbindung der kommunalen Akteure, der Entscheidungsträger und der Gesellschaft insgesamt, die von der Notwendigkeit des neuen luxemburgischen Raumentwicklungsmodells überzeugt werden müssen. Darüber hinaus könnte es notwendig sein, Zusammenschlüsse und Kooperationen von Gemeinden zu fördern, die zu Räumen mit gemeinsamen Herausforderungen gehören. Dies könnte insbesondere durch eine Überarbeitung der Modalitäten der derzeitigen kommunalen Finanzierung erfolgen. Zusammenschlüsse und Fusionen werden in den drei wichtigsten Ballungsräumen des Landes von entscheidender Bedeutung sein. Da die Gemeinden nicht immer über ausreichende fachliche und rechtliche Kompetenzen in den Bereichen Stadt- und Raumplanung verfügen, könnten sie auch dazu angeregt werden, sich zusammenzuschließen, um interkommunale Ämter für Stadt- und Raumplanung zu gründen.

Ein paar (willkommene) Ideen aus der Schweiz, die es zu entdecken gilt

Um die Raumordnungspolitik wirksamer zu gestalten, könnte in Betracht gezogen werden, ihre bereichsübergreifende Rolle in der Verfassung zu präzisieren und die durchsetzbare Rechtskraft der entsprechenden Gesetze zu stärken, auch wenn eine solche Entwicklung stets mit Bedacht angegangen werden muss. Die Schweiz könnte in dieser Hinsicht als Vorbild dienen: Ihre Verfassung überträgt dem Bund die Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Raumplanung, legt die Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen institutionellen Ebenen (Bund, Kantone, Gemeinden), legt fest, unter welchen Bedingungen ein Gesetz Grundrechte – beispielsweise das Eigentumsrecht – einschränken darf, wobei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme gilt. Die Schweizer Verfassung garantiert zudem die kommunale Selbstverwaltung, definiert den Begriff der städtischen Ballungsräume und der Bergregionen und ermöglicht die Einführung von Umweltschutzmaßnahmen.

Um die Bereitstellung von Grundstücken für die Umsetzung von Projekten von allgemeinem Interesse zu erleichtern, wäre es sinnvoll, dem Begriff des öffentlichen Interesses im luxemburgischen Recht mehr Gewicht zu verleihen. In der Schweiz sind Einschränkungen des Eigentumsrechts möglich, müssen jedoch auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen. Dies bedeutet in der Praxis, dass bei Nutzungskonflikten sowohl öffentliche als auch private Interessen gegeneinander abgewogen werden müssen, wobei die Ausgleichspflicht im Falle einer Einschränkung des Eigentumsrechts verstärkt wird. Ein Finanzierungsfonds zur Deckung allfälliger finanzieller Entschädigungen, die sich aus weniger vorteilhaften Nutzungsänderungen von Grundstücken ergeben, erscheint als angemessen. Zur Finanzierung dieses Fonds könnte die Einführung eines einmaligen Beitrags im Zusammenhang mit einer Flächennutzungsänderung in Betracht gezogen werden, die für den Eigentümer einen Wertzuwachs mit sich bringt.

Werkzeugkasten

Angesichts der Feststellung, dass ein erheblicher Teil der Baugrundstücke des Landes nicht an „geeigneten“ Standorten liegt, während an anderen, geeigneten Standorten die zulässigen Bauvolumina größer sein könnten, könnten Mechanismen in Betracht gezogen werden, die eine gewisse Flexibilität ermöglichen. Zu diesem Zweck stellen Instrumente zur Übertragung von Erschließungs- und Baurechten von weniger geeigneten Grundstücken auf besser geeignete Grundstücke, bei denen die Eigentümer der weniger geeigneten und umgewidmeten Grundstücke proportional am durch die Übertragung entstehenden Wertzuwachs profitieren, wahrscheinlich einen gangbaren Weg dar. Ein solches Instrument, das im Entwurf des Raumordnungsleitplans 2023 erwähnt wird, würde in der Praxis erhebliche administrative und technische Aufwände sowie Entschädigungszahlungen mit sich bringen.

Weitere Maßnahmen müssen in naher Zukunft erörtert werden, wie beispielsweise die Schaffung stärkerer Anreize für die Kommunen, in den sozialen Wohnungsbau zu investieren, die Prüfung eines Mechanismus, der ein Mindestmaß an bebauter Fläche für die Entwicklung von Gewerbeflächen im Hinblick auf die funktionale Durchmischung der Stadtviertel gewährleistet, die verstärkte Nutzung steuerlicher Instrumente zur Förderung nachhaltiger Mobilität sowie die Umsetzung der vorgesehenen Instrumente zu beschleunigen, um die Einstufung von Grundstücken als Bauland an deren tatsächliche Nutzung zu knüpfen, die Verbindlichkeit der Mobilisierungsgrundsteuer und der Leerstandssteuer zu bewerten, steuerliche Anreize für Investitionen in Mietwohnungen (unter bestimmten Bedingungen) vorzusehen, die verfahrensrechtlichen Rahmenbedingungen für die Projektentwicklung zu vereinfachen, den Flächennutzungsplan (POS) besser zu nutzen und gegebenenfalls zu reformieren, bilaterale Abkommen mit den Nachbarländern für grenzüberschreitende Raumordnungsprojekte abzuschließen, neue Fonds für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit einzurichten… Die Zukunft darf nicht verhöhnt, sondern muss vorbereitet werden!