Das Großherzogtum Luxemburg ist ein ganz besonderes, ja sogar einzigartiges Land innerhalb der Europäischen Union, was die Zusammensetzung und Funktionsweise seines Arbeitsmarktes betrifft, der seit mehreren Jahrzehnten stark vom Phänomen der Grenzgänger geprägt ist. Allein in Luxemburg ist ein Viertel aller in der Union tätigen Grenzgänger konzentriert. Wer genau sind sie? Wie lassen sie sich definieren? Welche konkreten Auswirkungen hat ihre Definition in Bezug auf die Sozialversicherung und das Steuerwesen?
Die Definition des Grenzgängers im europäischen Recht ist in der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit in der EU enthalten: „ Der Begriff „Grenzgänger“ bezeichnet jede Person, die in einem Mitgliedstaat eine Beschäftigung oder eine selbstständige Tätigkeit ausübt und in einem anderen Mitgliedstaat wohnt, in den sie grundsätzlich täglich oder mindestens einmal pro Woche zurückkehrt. “ Diese Definition enthält somit die doppelte zeitliche Voraussetzung der täglichen oder wöchentlichen Rückkehr zum Wohnort sowie die Voraussetzung, eine Grenze überqueren zu müssen. Eine kleine sprachliche Präzisierung ist erforderlich, um jegliche Verwirrung zu vermeiden. Grenzgängern werden die Bezeichnungen ihrer Herkunftsländer zugeordnet: die „belgischen“, „deutschen“ und „französischen“ Grenzgänger. Es sei darauf hingewiesen, dass dies nichts mit der Staatsangehörigkeit dieser Arbeitnehmer zu tun hat, sondern ausschließlich mit ihrem Wohnort. Ein Bankangestellter mit schwedischer Staatsangehörigkeit, der in Luxemburg-Stadt arbeitet, aber in Thionville wohnt, fällt in die Kategorie der französischen Grenzgänger. Ein italienischer Maurer, der in Arlon wohnt und in einem Unternehmen in Differdange arbeitet, gilt hingegen als belgischer Grenzgänger.
Schauen wir uns nun anhand einiger statistischer Daten an, wie sich der Arbeitsmarkt in Luxemburg zum 31. März des vergangenen Jahres zusammensetzte. Der Anteil der in Luxemburg tätigen Grenzgänger betrug damals 44,1 Prozent der Gesamtbeschäftigung und lag damit bei fast der Hälfte aller im Land beschäftigten Arbeitnehmer, was beachtlich ist. Grenzgänger aus Belgien machen fast ein Viertel der Gesamtzahl aus und liegen damit fast gleichauf mit denen aus Deutschland. Die Grenzgänger aus Frankreich sind bei weitem am zahlreichsten.
Der europäische Rechtsrahmen enthält Bestimmungen zur sozialen Sicherheit. Er schafft Koordinierungsmechanismen, jedoch keinesfalls eine echte Harmonisierung der Systeme der sozialen Sicherheit, die für alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union gilt. Diese Systeme variieren von einem Mitgliedstaat zum anderen und sind von den jeweiligen sozialen Gegebenheiten geprägt. Die Verordnung 883/2004 definiert den Grenzgänger im sozialrechtlichen Sinne nur in minimalem Umfang, da ihr Ziel lediglich darin besteht, die diesbezüglichen nationalen Regelungen zu koordinieren, wobei bilateral zwischen Luxemburg und anderen Ländern getroffene Vereinbarungen, die günstiger sind als die Verordnung selbst. Wenn ein Grenzgänger in seinem Wohnsitzland einen Teil seiner Tätigkeit für einen luxemburgischen Arbeitgeber ausübt, darf dieser nicht mehr als die Hälfte seiner gesamten Arbeitszeit ausmachen; andernfalls fällt er unter das Sozialversicherungssystem seines Wohnsitzstaates.
Im Zusammenhang mit dem Arbeitslosengeld ist auf eine besondere Situation hinzuweisen. Bei den Verhandlungen zur Verordnung 883/2004 war vorgesehen worden, dass entlassene Arbeitnehmer ihr Arbeitslosengeld in dem Land beziehen, in dem sie ihren Arbeitsplatz verloren haben. Luxemburg hat angesichts der besonderen Gegebenheiten seines Arbeitsmarktes eine Ausnahmeregelung beantragt und erhalten. Im Allgemeinen wird das Arbeitslosengeld für diese Grenzgänger drei Monate lang von Luxemburg in Höhe des Satzes ihres Wohnsitzlandes gezahlt.
Im Steuerbereich findet das europäische Recht keine Anwendung. Die steuerliche Behandlung von Grenzgängern wird durch bilaterale Abkommen zwischen den Staaten geregelt. Diese Abkommen dienen in erster Linie dazu, die Doppelbesteuerung von Einkünften aus verschiedenen Mitgliedstaaten zu vermeiden. Die Regeln und Kriterien variieren von Fall zu Fall. Da es jedoch darum geht, eine doppelte Besteuerung von Einkünften zu vermeiden, hat die große Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten untereinander solche bilateralen Steuerabkommen geschlossen, die sich an einem von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) erstellten Musterabkommen orientieren.
Sehen wir uns nun an, wie sich diese mögliche Unterscheidung im speziellen Kontext der Telearbeit konkretisiert. Die oben genannte Verordnung sieht vor, dass ein Arbeitnehmer, der einen wesentlichen Teil seiner Arbeit (nämlich mindestens die Hälfte, wie bereits erwähnt) im Hoheitsgebiet seines Wohnsitzstaates verrichtet, bei den Sozialversicherungsträgern dieses Staates versichert sein muss und, gegebenenfalls bei den luxemburgischen Sozialversicherungsträgern für die auf luxemburgischem Gebiet ausgeübte Arbeit. Verrichtet der Arbeitnehmer hingegen weniger als fünfzig Prozent seiner Arbeit im Hoheitsgebiet seines Wohnsitzstaates, muss er sich ausschließlich bei den luxemburgischen Sozialversicherungsträgern versichern lassen.
In steuerlicher Hinsicht werden Arbeitnehmer oder Selbstständige grundsätzlich in dem Staat besteuert, in dem die berufliche Tätigkeit ausgeübt wird. Übt ein Arbeitnehmer eine berufliche Tätigkeit sowohl in seinem Wohnsitzland als auch in Luxemburg aus, ist er grundsätzlich in beiden Ländern steuerpflichtig, und zwar entsprechend dem Anteil der in jedem Land erbrachten Arbeitsleistung. Um sicherzustellen, dass Grenzgänger von der Telearbeit profitieren können, haben die Nachbarländer Luxemburgs gemeinsam mit Luxemburg Regelungen zur steuerlichen und sozialversicherungsrechtlichen Behandlung dieser Arbeitnehmer aus den an Luxemburg angrenzenden Ländern getroffen. Diese Arbeitnehmer haben Anspruch auf 34 Tage, an denen sie ihren Beruf in ihrem Wohnsitzland ausüben können, ohne in das dortige Sozialversicherungssystem zu wechseln oder dessen Steuerregelung zu unterliegen.
Was Grenzgänger betrifft, die ihre berufliche Tätigkeit in Luxemburg ausüben, gilt der allgemeine Grundsatz, dass diese für die dort erzielten Einkünfte in Luxemburg Einkommensteuer entrichten. So zahlt beispielsweise ein in Belgien ansässiger Arbeitnehmer, der im Großherzogtum arbeitet, seine Steuern in Luxemburg, da das belgisch-luxemburgische Abkommen den Grundsatz der Besteuerung im Land des Arbeitsortes festgelegt hat. Diese Situation führt natürlich zu einem Verlust an Steuereinnahmen für Belgien. Luxemburg und Belgien pflegen in Steuerfragen eine ganz besondere Beziehung.
Lassen Sie uns einige historische Überlegungen anstellen, um zu verstehen, wie sich diese Situation letztendlich entwickelt hat und wie sie sich vor gut zwanzig Jahren grundlegend geändert hat. Bereits bei der Gründung der Belgisch-Luxemburgischen Wirtschaftsunion (UEBL) im Jahr 1921 war vorgesehen, dass die von den beiden Staaten erhobenen Verbrauch- und Zölle nach bestimmten Verteilungsschlüsseln untereinander aufgeteilt werden sollten. Diese Schlüssel basierten auf der Entwicklung der Bevölkerungszahl und der Verbrauchsteuereinnahmen und konnten je nach Fall für Zeiträume von zehn oder zwei Jahren angepasst werden. Der Mechanismus sollte ab 1975 durch den sogenannten „Martelange-Ausgleich“ erhebliche Änderungen erfahren. Auslöser für die Vereinbarung war unter anderem die Zunahme der Tankstellen auf der großherzoglichen Seite von Martelange, an denen Mineralölprodukte verkauft wurden. Im Jahr 1975 wurde das System zur Aufteilung der Einnahmen geändert, da die unterschiedlichen Steuersätze zwischen Belgien und Luxemburg dazu geführt hatten, dass viele Belgier ihre Einkäufe zu günstigeren Preisen in Luxemburg tätigten. Der Ausgleich sah vor, dass sieben Prozent der vom Großherzogtum eingenommenen Einnahmen an Belgien überwiesen wurden. Ab 2002 änderte sich die Situation jedoch durch ein neues Abkommen zwischen den beiden Staaten.
Der „Martelange-Ausgleich“ wurde abgeschafft. Um jedoch den Auswirkungen der Grenzgängertätigkeit Rechnung zu tragen und es dem belgischen Föderalstaat zu ermöglichen, die Finanzierung seiner Gemeinden sicherzustellen, in denen eine immer größere Zahl von Einwohnern im Großherzogtum einer beruflichen Tätigkeit nachging, wurde ein Pauschalbetrag festgelegt, der vom Anteil der kommunalen Einnahmen, der dem Großherzogtum zusteht, abgezogen und schließlich dem Belgien zustehenden Anteil hinzugerechnet wird. Die vereinbarten Beträge für die Steuerrückübertragung von Luxemburg an Belgien lauteten wie folgt: 24 Millionen Euro für 2002, 20 Millionen für 2003, 15 Millionen für 2004 und die folgenden Jahre. Der Betrag von 15 Millionen Euro sollte zudem ab 2005 jährlich um zwei Prozent indexiert werden. Die Aufteilung der Finanzierung sollte sich nach den in Luxemburg erzielten beruflichen Einkünften richten, die von den in diesen Gemeinden ansässigen belgischen Einwohnern im Rahmen der Einkommensteuererklärung angegeben wurden. Dieses System hat sich, zur Erinnerung, ab 2016 weiterentwickelt.
Dieser im Rahmen der EUBL vereinbarte Rückübertragungsmechanismus gilt weder für Frankreich noch für Deutschland – sehr zum Leidwesen dieser beiden Länder. Frankreich fordert seit langem eine ähnliche Rückübertragung. Bislang hat Luxemburg dies stets abgelehnt. Deutschland hingegen hatte nie einen Antrag gestellt, bis einige seiner Politiker am 20. Mai 2019 ein gemeinsames Schreiben an die ehemalige Bundeskanzlerin Angela Merkel und Präsident Emmanuel Macron unterzeichneten, um eine Rückvergütung zu beantragen. Konkrete Maßnahmen folgten jedoch nicht.
