Bilbao stand in den letzten Wochen im Rampenlicht, und zwar nicht nur, weil dort am 1. Juli der „Grand départ“ der Tour de France stattfand. In der Wirtschaftsmetropole des Baskenlandes fand Ende Mai die siebte Konferenz „Innovate4Climate“ statt, die Leitveranstaltung der Weltbankgruppe zum Thema Klimaschutz. Bei dieser Gelegenheit wurden die Ergebnisse des Berichts „State and Trends of Carbon Pricing“ vorgestellt. Er erscheint seit zehn Jahren jährlich und gibt einen Überblick über die aktuelle Lage und die Entwicklung der CO₂-Bepreisung. Diese soll Haushalte und Unternehmen dazu anregen, ihren Verbrauch an CO₂-intensiven Energieträgern zugunsten sauberer Brennstoffe zu reduzieren, und gleichzeitig zusätzliche öffentliche Einnahmen generieren.
Die CO₂-Bepreisung kann zwei Formen annehmen: die direkte Besteuerung von Emissionen oder Emissionshandelssysteme (EHS). Ein Emissionshandelssystem ermöglicht es kleinen Treibhausgasemittenten, ihre überschüssigen Emissionsrechte (oder „Gutschriften“) an große Emittenten zu verkaufen, wodurch das Gesamtemissionsvolumen begrenzt wird. Die CO₂-Steuer hingegen weist dem CO₂ direkt einen Preis zu, indem sie einen Steuersatz für Emissionen festlegt. In Luxemburg beträgt dieser seit dem 1. Januar 2023 dreißig Euro pro Tonne CO₂.
Die Ausgabe 2023 des Weltbankberichts brachte zwei gute Nachrichten mit sich. Die erste war, dass die Einnahmen trotz schwieriger wirtschaftlicher Rahmenbedingungen im Jahr 2022 einen Rekordwert von fast hundert Milliarden Dollar (genauer gesagt 95 Milliarden) erreichten. Laut Jennifer Sara, globale Direktorin für Klimawandel bei der Weltbank, ist eine weitere gute Nachricht des Berichts, dass die Staaten nun Maßnahmen zur direkten CO₂-Bepreisung, also die Besteuerung, bevorzugen, um die Emissionen zu senken. „Um jedoch wirklich das angestrebte Transformationsniveau zu erreichen, müssen der Anwendungsbereich und die Preise erheblich ausgeweitet werden“, dämpft sie die Euphorie.
Die Sache scheint auf einem guten Weg zu sein. Bei der Veröffentlichung des ersten Berichts „State and Trends of Carbon Pricing“ im Jahr 2013 wurden gerade einmal sieben Prozent der weltweiten CO₂-Emissionen entweder durch eine CO₂-Steuer oder durch ein Emissionshandelssystem abgedeckt. Heute werden fast ein Viertel der weltweiten Treibhausgasemissionen (23 Prozent) durch 73 verschiedene Instrumente abgedeckt, was die Vielfalt der Maßnahmen verdeutlicht. Der „Markt“ wird nach wie vor von Ländern mit hohem Einkommen dominiert, wobei in Österreich, den USA und Australien neue Instrumente eingeführt wurden. Doch Länder wie Chile, Malaysia, Vietnam, Thailand und die Türkei arbeiten an der Einführung einer direkten CO₂-Bepreisung.
Diese Ergebnisse bestätigen die einer einige Monate zuvor, im November 2022, veröffentlichten OECD-Studie mit dem Titel „Bepreisung von Treibhausgasemissionen: Von Klimazielen zu Klimaschutzmaßnahmen“. Sie bezog sich auf 71 Länder, darunter die 38 Mitglieder der Organisation sowie die G20-Staaten. Mehr als die Hälfte (39) verfügt über Instrumente zur expliziten CO₂-Bepreisung (Emissionshandelssystem oder CO₂-Steuer) auf nationaler oder subnationaler Ebene. Was den Erfassungsgrad betrifft, gibt die OECD an, dass „ im Jahr 2021 ein Viertel der Treibhausgasemissionen der 71 untersuchten Länder unter ein Emissionshandelssystem, eine CO₂-Steuer oder beides fiel “, eine Zahl, die mit der der Weltbank übereinstimmt.
Was die Preise betrifft, so haben sich zwischen 2018 und 2021 haben sich die „expliziten Preise“ für Kohlenstoff – also diejenigen, die direkt aus Kohlenstoffsteuern und dem Emissionshandel stammen – im Durchschnitt mehr als verdoppelt und beliefen sich auf vier Euro pro Tonne CO₂-Äquivalent. Die OECD berechnet zwei Schlüsselwerte: einen Brutto-„effektiven Kohlenstoffsteuersatz“ (TEC) und einen Netto-„effektiven Kohlenstoffsteuersatz“. Der Brutto-TEC entspricht der Summe der „expliziten Preise“ und der Verbrauchsteuern auf Brenn- und Kraftstoffe, die eine sehr alte und weit verbreitete implizite Form der CO₂-Bepreisung darstellen, insbesondere im Straßenverkehr. Zur Berechnung des Netto-TEC müssen die Subventionen für fossile Energien (sogenannter „negativer Kohlenstoffpreis“) abgezogen werden, die aus konjunkturellen Gründen weiterhin bestehen. Im Jahr 2021 betrafen diese 22 Prozent der Treibhausgasemissionen, also genauso viel wie im Jahr 2018. Im Jahr 2022 sahen sich jedoch mehrere Staaten gezwungen, ihre Energiesteuern zu senken, um den starken Anstieg der Energiepreise infolge des russischen Angriffs auf die Ukraine auszugleichen. Haushalte und Unternehmen wurden dadurch vor dem Preisanstieg geschützt, doch führte die Maßnahme in einigen Ländern zu einem Rückgang der „effektiven CO₂-Preise“ in einigen Ländern, während der durchschnittliche Netto-Kohlenstoffpreis in zwei Dritteln der Länder zwischen 2018 und 2021 gestiegen war, was auf die Einführung neuer oder die Stärkung bereits bestehender Preissysteme zurückzuführen war.
Für den Generalsekretär der OECD, den Australier Mathias Cormann, „veranschaulicht der Bericht zwar den Anstieg des Anteils der Emissionen, die in den letzten Jahren durch CO₂-Preise abgedeckt wurden, ist die CO₂-Bepreisung jedoch nur eine von vielen politischen Strategien, die den Ländern zur Emissionsminderung zur Verfügung stehen “. Um die CO₂-Neutralität zu erreichen, können die Behörden auch auf Regulierung, steuerliche Anreize und Subventionen für saubere Technologien zurückgreifen. Die Einführung von Maßnahmen, die an die nationalen oder regionalen Gegebenheiten angepasst sind, steht voll und ganz im Einklang mit den Bestimmungen des Pariser Abkommens von 2015. Allerdings sind die Maßnahmen zu uneinheitlich, was ihrer Wirksamkeit abträglich sein kann. Für Mathias Cormann „erfordert unser gemeinsames globales Ziel der Emissionsneutralität, dass wir unsere Anstrengungen bündeln“. Kurz gesagt: Alle müssen an einem Strang ziehen.
Aus diesem Grund hat die OECD Anfang Februar 2023 eine neue Initiative ins Leben gerufen: das „Inklusive Forum zu Ansätzen zur Reduzierung der CO₂-Emissionen“. An der Eröffnungssitzung nahmen 600 Vertreter aus 133 Ländern teil, auf die zusammen mehr als 90 Prozent des weltweiten BIP und etwa 85 Prozent der weltweiten CO₂-Emissionen entfallen. Das Inklusive Forum soll den einzelnen Ländern dabei helfen, die globale Wirkung ihrer Bemühungen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen zu verbessern. Es soll dazu dienen, bewährte Praktiken zu definieren und den Staaten aufzuzeigen, welche „Maßnahmen zur Emissionsminderung“ für ihre jeweiligen Gegebenheiten am besten geeignet sind, und gleichzeitig zur Erreichung der globalen Ziele beitragen. Um die kombinierte globale Wirkung all dieser individuellen Bemühungen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen zu optimieren, wird das Forum keine Standards festlegen oder Ranglisten erstellen. Sein Ziel ist es vielmehr, „die fundierte Erfahrung der OECD bei der Bereitstellung von Statistiken und Daten, Messrahmen und evidenzbasierte Analysen für internationale Vergleiche bereitzustellen und einen inklusiven multilateralen Dialog anzuregen, der weit über die Mitglieder der Organisation hinausreicht“.
Wirkungsmessung
In Frankreich veröffentlichte der Conseil d’analyse économique, ein staatlicher Think Tank, im Juni 2023 ein vierzehnseitiges Dokument mit dem Titel „Die CO₂-Bepreisung und ihre Auswirkungen entlang der Wertschöpfungsketten: der Fall Frankreich“. Ziel war es, die Auswirkungen der CO₂-Bepreisung auf die Wirtschaft zu messen. Die CO₂-Steuer beträgt in Frankreich derzeit etwa 45 Euro pro Tonne CO₂ (gegenüber sieben Euro im Jahr 2014) und soll bis 2030 auf 100 Euro angehoben werden.
Es scheint, dass eine CO₂-Steuer in Höhe von 100 Euro pro Tonne auf die Emissionen der inländischen Produktion und des inländischen Verbrauchs die französische Wirtschaft nur in begrenztem Maße belasten würde. Die Sektoren mit relativ höherem CO₂-Verbrauch, die somit am stärksten besteuert würden, verzeichneten die stärksten Produktionsrückgänge, die bei den am stärksten betroffenen Sektoren – der Erdölraffination und dem Luftverkehr – bis zu dreißig Prozent betragen würden. Emissionsintensive Sektoren wie die Metallindustrie würden ebenfalls Rückgänge verzeichnen, diese wären jedoch mit fünf bis zehn Prozent ihrer Produktion geringer ausfallen. Im Gegensatz dazu würden die Sektoren mit geringerer Emissionsintensität leicht wachsen, da ein Teil der Arbeitskräfte und Produktionskapazitäten von den Sektoren mit den höchsten Emissionen auf die Sektoren mit den geringsten Emissionen umgeschichtet würde. Die negativen Auswirkungen einer CO₂-Steuer würden durch die Rückführung der erzielten Steuereinnahmen an die Verbraucher stark abgemildert, was nur marginale Auswirkungen auf das Wohl der französischen Bevölkerung hätte.
Gleichzeitig würde die relativ geringe Auswirkung der CO₂-Bepreisung auf die Gesamtwirtschaft jedoch mit einer bescheidenen Auswirkung auf das Emissionsvolumen einhergehen, dessen Rückgang im Hinblick auf die Ziele der CO₂-Neutralität bis 2050 bei weitem nicht ausreichen würde. Eine Abgabe von 100 Euro pro Tonne würde nämlich lediglich zu einer Verringerung der Treibhausgasemissionen um 22 Millionen Tonnen führen, was 5,4 Prozent der CO₂-Emissionen im Jahr 2022 entspricht. Die Autoren des Dokuments, Isabelle Méjean und Niklas Schoch, sind der Ansicht, dass die CO₂-Neutralität ohne einen bedeutenden technologischen Fortschritt zur Verringerung der Emissionsintensität der Produktion („ grünes Wachstum “) und/oder ohne eine radikale Veränderung des Verbraucherverhaltens („ Degrowth “) kaum erreichbar sei. Sie sprechen sich für eine gezielte Verwendung der Einnahmen aus der CO₂-Besteuerung aus, um den technologischen Wandel in den Sektoren mit den höchsten Emissionen zu unterstützen.
Umfang und Preise nach Sektoren
Die Durchdringung der CO₂-Bepreisung ist je nach Sektor sehr unterschiedlich. Der Straßenverkehr ist am stärksten betroffen: 90,9 Prozent der Treibhausgasemissionen unterliegen einem „positiven CO₂-Preis“, gefolgt von der Stromerzeugung (64,4 Prozent), dem nicht straßengebundenen Verkehr (56,5 Prozent), der Landwirtschaft und Fischerei (47,8 Prozent), dem Baugewerbe (34,5 Prozent) und der Industrie (29,8 Prozent). Im letzteren Fall ist der Anteil somit dreimal geringer als der des Straßenverkehrs. Zwischen 2018 und 2021 war der Anstieg bei der Stromerzeugung (+31 Punkte) und in der Landwirtschaft (+14 Punkte) sehr deutlich, in den anderen Sektoren hingegen nur gering. Die CO₂-Preise sind für alle fossilen Brennstoffe gestiegen, doch der Straßenverkehr ist besonders stark betroffen, da die in diesem Bereich verwendeten Kraftstoffe einem hohen durchschnittlichen Netto-CO₂-Ausstoß unterliegen: 72 Euro für Diesel und 88 Euro für Benzin, also zwölf- bis fünfzehnmal so hoch wie bei Kohle (6 Euro).
