Es gibt solche Jubiläen, die man aus Gewohnheit feiert, „um den Anlass zu würdigen“, ohne dass man dabei mit dem Herzen dabei ist. So war es am 1. Januar. Die Welthandelsorganisation (WTO) hat ihren 30. Geburtstag gefeiert, obwohl sie derzeit handlungsunfähig ist. Seit mehreren Jahren behindern geopolitische Konflikte ihre Funktionsweise und hindern sie daran, ihren Auftrag zur Förderung des freien Handels zu erfüllen. Ihre mageren Ergebnisse lassen sogar um ihre Zukunft bangen, gerade zu einer Zeit, in der die Entwicklung des internationalen Handels durch den zunehmenden Protektionismus und Nationalismus bedroht ist, allen voran durch die Spannungen zwischen den Vereinigten Staaten und China.
Die Aussage, dass die WTO 30 Jahre alt ist, mag überraschen, da die „Sonderorganisationen“ der UNO fast alle fast 80 Jahre alt sind und im Zuge der Gründung der Organisation im Oktober 1945 ins Leben gerufen wurden. Dennoch ist dies tatsächlich der Fall, mit dem Unterschied, dass die WTO nicht „aus dem Nichts“ entstanden ist. Sie trat an die Stelle des GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), das im Oktober 1947 von 23 Ländern unterzeichnet wurde, um ihre Zollpolitik zu harmonisieren. Als Ergebnis der letzten Verhandlungsrunde unter der Schirmherrschaft des GATT im April 1994 in Marrakesch bringt sie mehrere Fortschritte mit sich.
Die WTO, die heute 166 Mitglieder zählt, auf die 98 Prozent des Welthandels entfallen, verfügt im Gegensatz zum GATT den Status einer vollwertigen internationalen Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sie hat ihre Zuständigkeit auf die Landwirtschaft, den Dienstleistungsverkehr (der heute ein Viertel des internationalen Handels ausmacht) und den Schutz des gewerblichen Eigentums ausgeweitet, und hat gleichzeitig neue Verfahren zur Beilegung von Handelsstreitigkeiten eingeführt, wo der im GATT vorgesehene Mechanismus weder institutionalisiert noch klar definiert war. Ihre Mitglieder müssen sich an einen gemeinsamen Normenkatalog halten, während das GATT eine Teilnahme „à la carte“ zuließ.
Die Gründung der WTO hat dem Welthandel neuen Schwung verliehen: Seit 1995 sind das Volumen und der Wert des Welthandels um durchschnittlich vier bzw. sechs Prozent pro Jahr gestiegen, was einer Verdreifachung bzw. Verfünffachung entspricht, während das weltweite BIP um den Faktor 3,4 gewachsen ist. Das Bestreben, die Entwicklungsländer besser in ein internationales Handelssystem zu integrieren, das bis dahin von Nordamerika, Europa und Japan dominiert wurde, war ebenfalls ein Erfolg: Der Handel zwischen den Entwicklungsländern macht heute ein Viertel des weltweiten Handelsvolumens aus, gegenüber zehn Prozent im Jahr 1995. Gleichzeitig ist der Handel zwischen den Industrieländern von 54,3 Prozent auf 38,5 Prozent des gesamten Handelsvolumens zurückgegangen.
Demgegenüber wurde das Projekt durch den Niedergang des Multilateralismus, der den Abschluss von Abkommen unter Einbeziehung einer möglichst großen Zahl von Staaten voraussetzt, nach und nach seiner Substanz beraubt. Während das GATT in den 48 Jahren seines Bestehens acht multilaterale Verhandlungsrunden abgeschlossen hatte, hat die WTO in dreißig Jahren keine einzige zum Abschluss gebracht! Die „Doha-Runde“, die 2001 begann und ursprünglich auf drei Jahre angelegt war, wurde nie zum Abschluss gebracht. Grund dafür sind die Überfrachtung und Uneinheitlichkeit der Organisation sowie die Haltung der Schwellenländer.
„Die auf dem Konsens ihrer Mitglieder basierende Arbeitsweise der WTO ist nicht mehr an die aktuelle Realität des internationalen Handels angepasst, da wir uns in einem multipolaren Umfeld befinden, in dem die Schwellenländer den Abschluss umfassender Abkommen verhindern“, erklärt der französische Professor Sébastien Jean. Ihr zunehmender Einfluss hat in der Tat dazu geführt, dass sich Blockadekoalitionen gegen bestimmte Vorschläge der „Länder des Nordens“ gebildet haben, die sie als ihren Interessen zuwiderlaufend erachten. Es wurden lediglich Abkommen zweiter Ordnung unterzeichnet, wie beispielsweise das Abkommen von 1999 über Fischereisubventionen. Dieses ist jedoch bis heute nicht in Kraft getreten.
Der einzige nennenswerte Erfolg wurde 2017 mit dem Abkommen zur Handelserleichterung erzielt, das eine Fortsetzung eines Abkommens aus dem Jahr 2015 über Agrarexporte darstellt. Dagegen stehen „regionale Handelsabkommen“ wie das sehr umstrittene Abkommen zwischen der EU und den fünf Mercosur-Ländern (d’Land, 20.12.2024) hoch im Kurs. Am 1. Dezember 2024 waren weltweit 373 solcher Abkommen in Kraft! Von Anfang an stieß die WTO nicht nur auf Widerstand von außen, sondern auch von Seiten ihrer eigenen Gründungsmitglieder. Die globalisierungskritischen Bewegungen, die sich aufgrund der sozialen und ökologischen Folgen gegen die Liberalisierung des Welthandels aussprachen, gingen sehr heftig vor und lösten im Mai 1998 in Genf, dem Sitz der Organisation, sowie im November 1999 in Seattle Ausschreitungen aus.
Die Vereinigten Staaten hingegen haben sich nie besonders begeistert für die Regulierung des internationalen Handels mit Waren und Dienstleistungen gezeigt. So lehnte der US-Kongress 1948 die Ratifizierung der Gründung der Internationalen Handelsorganisation (OIC) ab, die infolgedessen nie ins Leben gerufen wurde. Im Jahr 1995 musste Präsident Clinton hart kämpfen, um die Gründung der WTO durchzusetzen. Und im Jahr 2018 löste Donald Trump einen regelrechten Handelskrieg gegen Peking aus, der dem weltweiten Freihandel möglicherweise einen fatalen Schlag versetzte.
Chinas Beitritt, der sich kaum sechs Jahre nach der Gründung der WTO vollzog, war der eigentliche Auslöser für den Niedergang der Organisation, da damit gewissermaßen der Wolf in den Schafstall gelassen wurde. Die westlichen Länder waren damals der Ansicht, es sei besser, wenn ein Land mit damals 1,27 Milliarden Einwohnern (ein gigantischer Markt) und bereits vier Prozent des weltweiten BIP ausmachte, lieber innerhalb der Organisation unter strengen Regeln stand als außerhalb als „freier Geist“. Sie hofften zudem – ohne es offen auszusprechen –, dass der Beitritt Chinas dazu führen würde, dass das Land sein Wirtschaftsmodell an das ihre angleichen würde.
Ihr Fehler war zweifach. Zum einen haben sie das Wachstumspotenzial Chinas unterschätzt, dessen BIP in laufenden Dollar sich zwischen 2001 und 2024 um das 13,7-Fache erhöht hat, was einem durchschnittlichen Wachstum von 11,5 Prozent pro Jahr entspricht. Das Land hat mittlerweile einen Anteil von fast 18 Prozent am weltweiten BIP. Sie haben sich zudem in Bezug auf die Steuerung der chinesischen Wirtschaft, die nach wie vor zentralistisch und autoritär ist, sowie hinsichtlich der Bereitschaft der Behörden, sich an internationale Regeln zu halten, getäuscht. Insbesondere die USA werfen China verschiedene Praktiken vor, die im Widerspruch zu seinen Verpflichtungen stehen: erzwungener Technologietransfer, Verletzungen des gewerblichen Rechtsschutzes, massive Exportsubventionen, Beschränkungen für ausländische Investitionen usw.
Als Vergeltungsmaßnahme haben sie ihrerseits gegen die WTO-Regeln verstoßen, indem sie Zölle, Kontingente und Embargos gegen chinesische Produkte sowie durch die Verabschiedung des „Inflation Reduction Act“ (IRA) im Jahr 2022, der umfangreiche Subventionen zur Förderung ihrer Reindustrialisierung vorsieht. Damit haben sie einen regelrechten „Wettlauf nach oben“ ausgelöst, denn ihre Sanktionen haben China keineswegs dazu bewegt, sich anzupassen, sondern haben an dessen mit großzügigen staatlichen Subventionen vorangetriebener Industriestrategie nichts geändert. Angesichts eines derzeit schwächelnden Binnenmarktes bleibt dem Land keine andere Wahl, als sich dem Export zuzuwenden, was die Weltwirtschaft zu destabilisieren droht, während sich der US-Markt verschließt. Der Sektor der erneuerbaren Energien und die Automobilbranche könnten eine Flut billiger chinesischer Produkte erleben, was Europa dazu zwingen würde, ebenfalls seine Zollschranken anzuheben – mit einem Aufschlag von bis zu 35,3 Prozent auf in China hergestellte Elektrofahrzeuge, zusätzlich zu dem bereits auf diese Importe erhobenen Zoll von zehn Prozent.
Die Rückkehr von Donald Trump ins Weiße Haus wird die Lage nicht verbessern, da er verspricht, Zölle in Höhe von zehn bis 25 Prozent auf alle ausländischen Produkte zu erheben, die in die Vereinigten Staaten eingeführt werden – mit einer Ausnahme für Waren aus China, die mit 60 Prozent besteuert werden sollen! Die WTO erweist sich als machtlos, eine Situation unter Kontrolle zu bringen, die durch die massive Rückkehr einseitiger Politik geprägt ist. Geschwächt hat sie kaum Chancen, kurzfristig wieder eine bedeutende Rolle zu spielen; einige Experten sprachen sogar von ihrem „Hirntod“ und griffen damit die Worte von Emmanuel Macron in Bezug auf die NATO auf. Der französische Präsident hat kürzlich auch den Status quo in der WTO scharf kritisiert. „Wenn China und die Vereinigten Staaten sich nicht an die Regeln halten, warum sollten dann nur wir (die EU) dies tun?“, hatte er im vergangenen Oktober auf dem Global Forum in Berlin gefragt.
Anfang Dezember 2024 vertrat die Spanierin Arancha Gonzalez, ehemalige stellvertretende Generaldirektorin der Organisation, die Ansicht, dass „die Stimme der Vernunft für eine Reform der WTO spricht“, denn auch wenn ihre derzeitige Funktionsweise nicht mehr akzeptabel sei, wäre eine Verkleinerung (durch den Austritt der USA) ineffizient und ihr Verschwinden undenkbar. Tatsächlich würde das dadurch entstehende Vakuum die Handelsspannungen verschärfen und erhebliche geopolitische Risiken mit sich bringen. Zu den möglichen Lösungen gehört ihrer Ansicht nach eine stärkere Flexibilisierung der internationalen Handelsregeln, um Staaten und Wirtschaftsakteuren mehr Spielraum zu geben. Beispiele hierfür sind Subventionen für den Klimawandel, begrenzte und befristete Erhöhungen der Zölle oder die Inanspruchnahme der Klausel zur nationalen Sicherheit. Diese Flexibilität, die einen unlauteren Wettbewerb darstellen könnte, hätte den Vorteil, dass sie innerhalb der von den Mitgliedern der Organisation vereinbarten Grenzen bliebe, um negative Auswirkungen zu begrenzen.
Institutionelle Blockade
Das Streitbeilegungsverfahren der WTO, bestehend aus dem Streitbeilegungsgremium (DSB) und dessen Berufungsgremium (AB), war in quantitativer Hinsicht mit 623 bearbeiteten Beschwerden in den letzten dreißig Jahren eher ein Erfolg. Im Laufe der Zeit wurden jedoch immer mehr Entscheidungen zu Handelsstreitigkeiten angefochten (bis 2014 zwei Drittel, seitdem fast 90 Prozent), was den sieben Richtern des Berufungsgremiums die Möglichkeit gab, eine international ausgerichtete Rechtsprechung zu entwickeln. Sowohl nach Ansicht der globalisierungskritischen Linken als auch der souveränistischen Rechten habe sich das Berufungsgremium damit eine missbräuchliche Macht als supranationaler Gesetzgeber angemaßt.
Die Vereinigten Staaten, das Land, das die meisten Beschwerden bei der WTO einreicht, aber auch am häufigsten Ziel anderer Beschwerden ist, prangern immer wieder den „ gerichtlichen Aktivismus “ des Berufungsgremiums an, der die Grundprinzipien der WTO untergrabe. Seit fünfzehn Jahren blockieren sie die Arbeit des Berufungsgremiums, indem sie die Wiederernennung der dort tätigen Richter verweigern. Eine Maßnahme, die 2011 unter der Obama-Regierung ergriffen und anschließend unter den Amtszeiten von Donald Trump und Joe Biden fortgesetzt wurde. Doch die EU und eine kritische Masse von Mitgliedern wie China, Brasilien, Mexiko oder Japan haben beschlossen, die Funktionsfähigkeit des Berufungsgremiums aufrechtzuerhalten, indem sie es untereinander vorläufig anwenden.
