Nachdem der Bundeskanzler Olaf Scholz vom Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe dazu verpflichtet wurde, die Höhe der Steuereinnahmen zu begrenzen, schloss er in einer Erklärung vom 9. Dezember jegliche Kürzung der Sozialausgaben aus und ebnete damit den Weg für ein Defizit von sechzig Milliarden Euro und eine Verschärfung der Verschuldung des Landes. Dies sei seiner Meinung nach der Preis, den man zahlen müsse, um „jeden Abbau des Sozialstaats“ in Deutschland zu verhindern. Sein Fall ist in Europa bei weitem kein Einzelfall. Mehrere Regierungen können sich nicht dazu durchringen, die öffentlichen Ausgaben zu kürzen, deren Höhe bereits einen besorgniserregenden Prozentsatz des BIP erreicht hat. Sie könnten sogar dazu gezwungen sein, diese zu erhöhen, doch angesichts des Zustands ihrer Haushalte und ihrer Verschuldung ist ihr Handlungsspielraum begrenzt. In dieser etwas bedrückenden Lage bildet Luxemburg eine Ausnahme aufgrund der „soliden Lage seiner öffentlichen Finanzen“, wie die Ratingagentur Moody’s Anfang 2023 feststellte. Am vergangenen Wochenende wurde das AAA-Rating Luxemburgs von Scope und Fitch Ratings bestätigt.
Im Februar 2023 veröffentlichte die Europäische Kommission ein 108-seitiges Dokument mit dem Titel „Die Zukunft des Sozialschutzes und des Sozialstaats in der EU“. Darin heißt es: „Die Rolle des umfassenden Sozialstaats, der eines der grundlegenden Merkmale der europäischen Gesellschaften ist, wird in den letzten Jahrzehnten durch den verschärften globalen wirtschaftlichen Wettbewerb und durch eine Reihe gesellschaftlicher Entwicklungen wie die demografische Alterung, neue Familienstrukturen, der technologische Wandel und die damit einhergehende Entwicklung des Arbeitsmarktes “ in Frage gestellt. Dem Bericht zufolge hätten der Druck durch steigende Ausgaben und sinkende Einnahmen angesichts der Veränderungen in der Arbeitswelt die Reformen „für die nationalen Regierungen in der EU besonders schwierig“ gemacht.
Die öffentlichen Ausgaben der EU-Länder beliefen sich im zweiten Quartal 2023 durchschnittlich auf 48,9 Prozent des BIP, was einem Anstieg um 2,3 Prozentpunkte gegenüber dem Niveau vor der Pandemie entspricht. Die vier größten Ausgabenposten, auf die fast 79 Prozent der Gesamtausgaben entfallen, sind die soziale Sicherheit (Renten, Kindergeld und Arbeitslosengeld) mit 41,3 Prozent, weit vor dem Gesundheitswesen (15 Prozent), öffentliche Dienstleistungen (12,4 Prozent) und Bildung (zehn Prozent). Öffentliche Ausgaben unterliegen bekanntermaßen einem „Ratchet-Effekt“, das heißt, sobald sie beschlossen und gebunden sind, ist es sozial und politisch sehr schwierig, sie rückgängig zu machen. Sie weisen daher eine starke Tendenz zu einem kontinuierlichen Anstieg auf, sowohl wertmäßig als auch prozentual. In Frankreich sind sie innerhalb eines halben Jahrhunderts von 35 auf 58 Prozent des BIP gestiegen – ein Rekord in Europa.
Angesichts dessen können die öffentlichen Einnahmen kaum Schritt halten und beliefen sich in der EU im zweiten Quartal 2023 auf 45,6 Prozent des BIP. Sie hängen im Wesentlichen von den Steuern der privaten Haushalte und der Unternehmen ab. Nach Angaben der OECD bewegt sich die Steuerbelastung in Europa an der Grenze des Erträglichen, wobei sie in mehreren Fällen fast 40 oder sogar 45 Prozent des BIP erreicht oder übersteigt (in Frankreich und Dänemark). In diesen Ländern ist der Handlungsspielraum sehr begrenzt, wenn man die Voraussetzungen für einen „Sozialstaat“ weiterhin aufrechterhalten will. Nur fünf Länder (Irland, Rumänien, Kroatien, Malta und Zypern) wiesen Quoten von unter 25 Prozent auf. Das Missverhältnis zwischen öffentlichen Ausgaben und Einnahmen führt zur Entstehung oder sogar zur Ausweitung von Haushaltsdefiziten. Im zweiten Quartal 2023 lagen die öffentlichen Defizite in der EU im Durchschnitt bei 3,2 Prozent des BIP. Hinter diesem Durchschnittswert verbergen sich große Unterschiede: Sechs Länder wiesen einen Überschuss auf, elf Länder lagen über drei Prozent (davon drei über fünf Prozent).
Die Folge der kumulierten, teilweise regelmäßig auftretenden Defizite (Frankreich hat seit 1974 keinen Überschuss mehr verzeichnet) ist ein Anstieg der Verschuldung. Die Staatsverschuldung der EU-Länder erreichte Mitte 2023 die gigantische Summe von 13.680 Milliarden Euro, was 83,1 Prozent des europäischen BIP entspricht – eine Quote, die jedoch innerhalb eines Jahres um 2,8 Prozentpunkte gesunken ist. Erneut bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den vierzehn „ vorbildlichen Ländern “ – also fast jedem zweiten –, deren Verschuldung unter sechzig Prozent des BIP liegt (Höchstwert, der im 1997 vor der Einführung der Einheitswährung verabschiedeten Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehen war) und den sechs „Schlecht-Schülern“, bei denen sie – teilweise deutlich – über hundert Prozent liegt.
In Zeiten steigender Zinsen kann eine hohe Verschuldung sehr teuer werden. So ist beispielsweise in Frankreich die Staatsverschuldung mit rund 3.000 Milliarden Euro (112 Prozent des BIP) die höchste in Europa – doppelt so hoch wie in Spanien und höher als in Italien und Deutschland (jeweils etwa 2 nbsp;600 Milliarden jeweils), ist der „Schuldendienst“ (Zinszahlungen) von 38,5 Milliarden Euro im Jahr 2021 auf 55,5 Milliarden im Jahr 2023 gestiegen, was einem Anstieg von 44 Prozent entspricht. Dies ist der zweitgrößte Posten im Staatshaushalt nach dem Bildungswesen, aber noch vor dem Verteidigungsministerium! Für 2027 werden mehr als 70 Milliarden erwartet, und dann wird dies der größte Ausgabenposten sein.
Ein weiteres Problem für einen verschuldeten Staat ist seine Abhängigkeit vom Ausland. Laut Statista befand sich in vielen europäischen Ländern wie Belgien, Frankreich, Österreich oder Irland im Jahr 2022 der größte Teil der Schulden in den Händen von nicht ansässigen Investoren, im Gegensatz zu Schweden, Deutschland, Spanien und Italien. Wenn die Schulden überwiegend von Gebietsfremden gehalten werden, ist das Land stark von der Bonitätsbewertung durch die großen internationalen Ratingagenturen abhängig. Je schlechter das Rating, desto höhere Renditen verlangen die Investoren, was einen Teufelskreis auslöst.
Luxemburg wird sich den Herausforderungen, die in dem Anfang des Jahres von der Europäischen Kommission veröffentlichten Dokument angesprochen wurden, nicht entziehen können. Die Ratingagenturen weisen darauf hin, dass weiterhin Haushaltsrisiken bestehen, wie beispielsweise der langfristige wirtschaftliche und finanzielle Druck aufgrund der alternden Bevölkerung, der sich auf die Renten und die Gesundheitsausgaben auswirkt. Das Großherzogtum gehört jedoch zu den wenigen Ländern, die über Handlungsspielraum verfügen, um diesen Herausforderungen zu begegnen. Die Großzügigkeit des Sozialsystems, insbesondere hinsichtlich der Leistungen, schlägt sich in hohen öffentlichen Ausgaben nieder. Laut der Website touteleurope.eu liegt Luxemburg mit einem Anteil von 43,3 Prozent am BIP auf Platz 18 (von 27), was jedoch immer noch fast sechs Prozentpunkte unter dem europäischen Durchschnitt liegt. Am erstaunlichsten ist, dass laut Eurostat die Gesundheitsausgaben nur etwa 5,5 Prozent des BIP ausmachen, also prozentual halb so viel wie in Deutschland, Frankreich, Belgien, den Niederlanden und der Schweiz! Demgegenüber beliefen sich die Steuereinnahmen im Jahr 2022 auf 38,6 Prozent des BIP – eine Quote, die seit 2000 (37 Prozent) nur geringfügig gestiegen ist und Luxemburg auf den elften Platz in Europa bringt.
Die wichtigste Steuerquelle sind die Sozialbeiträge (27,5 Prozent). Dicht dahinter folgt die Einkommensteuer (26,3 Prozent), gefolgt von der Mehrwertsteuer (15,4 Prozent). Die Körperschaftsteuer macht zwar nur 11,8 Prozent des Gesamtbetrags aus, doch laut OECD belaufen sich die Einnahmen daraus auf 4,53 Prozent des BIP – ein Rekordwert in Europa (2,5 Prozent in Frankreich und Deutschland). Da die Steuerabgaben mehrheitlich direkt oder indirekt die Haushalte belasten, gibt es auf Seiten der Unternehmen vielleicht noch „Spielraum“, denn der „durchschnittliche effektive Steuersatz“, der 2021 bei 23,2 Prozent lag, unter dem offiziellen Steuersatz von 24,9 Prozent blieb.
Doch die Steuereinnahmen machen nicht die gesamten öffentlichen Einnahmen aus, die im Jahr 2022 letztlich 43,7 Prozent des BIP ausmachten. Auch wenn laut Statec für die Jahre 2023 und 2024 leichte Defizite erwartet werden, war der Haushaltsüberschuss in Luxemburg in den vergangenen Jahrzehnten quasi die Regel, sodass das Land eine sehr geringe Verschuldung von 28,2 Prozent des BIP aufweist. Damit liegt Luxemburg auf Platz drei in Europa hinter Bulgarien und Estland. Die luxemburgischen Schulden werden zu mehr als 48 Prozent von lokalen Finanzinstituten gehalten, zu 51,7 Prozent jedoch von Gebietsfremden. Diese Abhängigkeit wird dadurch gemildert, dass Luxemburg zum Kreis der sieben europäischen Länder gehört (zusammen mit Dänemark, Norwegen, Schweden, den Niederlanden, Deutschland und der Schweiz), die von den drei wichtigsten Ratingagenturen mit dem berühmten „Triple-A“-Rating bewertet werden. Obwohl sich die Regierung verpflichtet hat, eine Staatsverschuldung von mehr als 30 Prozent des BIP nicht zuzulassen, scheint Luxemburg trotz der anstehenden Herausforderungen über ausreichenden Handlungsspielraum zu verfügen, um einen hochwertigen „Welfare State“ aufrechtzuerhalten.
