Das Mittagessen ist im offiziellen Terminkalender der EU-Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager von ihrem letzten Besuch am 4. April nicht aufgeführt. Dort sind lediglich ihre Treffen im Parlament mit Finanzministerin Yuriko Backes (DP), Energieminister Claude Turmes (Déi Gréng) und Premierminister Xavier Bettel (DP) vermerkt. Die Vizepräsidentin der Kommission erwähnt jedoch in der Rue du Marché-aux-Herbes, dass sie sich mit „der Industrie“ trifft. Dieses Treffen wird durch ein auf Twitter gepostetes Foto verdeutlicht. An dem Tisch in diesem kleinen Saal des Cercle Munster sitzen unter anderem: Jean-Louis Schiltz, Vizepräsident der Fedil, und Claude Seywert, Verwaltungsratsmitglied des genannten Arbeitgeberverbands. Für das Wirtschaftsministerium sind Sascha Baillie, Direktorin von Luxinnovation, und Mario Grotz, Generaldirektor für Industrie, anwesend. Zwischen Hauptgericht und Dessert wird die bevorstehende Einführung von Fusionskontrollen in Luxemburg angesprochen, dem einzigen europäischen Land, in dem es diese noch nicht gibt. Die Arbeitgebervertreter merken an, dass der Referenzmarkt für Großunternehmen im Rahmen der Großregion betrachtet werden müsse und sich nicht auf die luxemburgischen Grenzen beschränken dürfe.
Wirtschaftsminister Franz Fayot (LSAP) hat in Bezug auf diese Ex-ante-Prüfung der Bedingungen, unter denen ein Unternehmen die Übernahme eines anderen Unternehmens plant, einen Kurswechsel vollzogen. Der Sozialist war zunächst dagegen. Im Juni 2014 stellte der Abgeordnete Franz Fayot, Vorsitzender des Wirtschaftsausschusses, folgende Frage: „Die Struktur eines Marktes von der Größe Luxemburgs begünstigt die Entstehung von Monopolen oder Märkten mit sehr wenigen Wettbewerbern, die somit stark konzentriert sind. Ist es unter diesen Umständen wünschenswert, Unternehmenszusammenschlüsse zu beschränken? Oder sollte man sich nicht vielmehr Sorgen um wettbewerbswidriges Verhalten machen, das aus solchen Situationen resultiert?“ Philippe-Emmanuel Partsch, Partner bei Arendt & Medernach und Experte für Wettbewerbsrecht, bestätigt: Der Konzentrationsgrad ist in einer kleinen Volkswirtschaft höher. „Ziemlich schnell befindet man sich in einer Situation, in der es zwei, drei oder vier Marktteilnehmer gibt“, kommentiert er. Um ihnen Wachstum oder die Bewältigung des internationalen Wettbewerbs zu ermöglichen, hatte sich der luxemburgische Gesetzgeber für einen minimalistischen Rechtsrahmen entschieden, der in der Anwendung der Vorschriften zum Kartellrecht und zum Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung besteht. „Eine marktbeherrschende Stellung ist an sich nicht unzulässig“, stellt der Partner klar. Als kleine Anspielung der Geschichte wird an diesem 4. April in Anwesenheit von Kommissarin Vestager „Lodyss“ serviert. Es handelt sich um das von der Brasserie nationale hergestellte Wasser. Deren Chef, George Lentz Jr., hat stets seine Absicht bekundet, alle lokalen Konkurrenten zu übernehmen, um die Großregion zu erobern. Battin ist ihm bereits in die Hände gefallen. Die Brasserie Simon in Wiltz leistet ihm jedoch Widerstand. Dieser Schachzug ermöglicht es ihm zudem, dem Giganten InBev, der im Großherzogtum über Diekirch und die Brasserie du Luxembourg vertreten ist, besser die Stirn zu bieten. Der Wettbewerbsrat hat die beiden Marktführer im Visier. In einer 2019 veröffentlichten Branchenuntersuchung hatte die für einen gesunden Wettbewerb zuständige Behörde einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung im Bereich des „Bierkonsums außer Haus“ angedeutet, insbesondere durch Exklusivverträge mit den Pächtern von Gaststätten. Jean-Louis Schiltz sitzt im Verwaltungsrat der Brasserie nationale, ebenso wie nun (seit dem 22. Juni) Anouk Agnès, die kürzlich aus dem Kabinett des Premierministers ausgeschieden ist. Frédéric de Radiguès, Generaldirektor der Brauerei in Bascharage, ist Verwaltungsratsmitglied der Fedil.
In einer am Dienstag von der Europäischen Kommission veröffentlichten Mitteilung wird einer der Gründe für den Kurswechsel des Wirtschaftsministers erläutert. Nach Ansicht der EU-Kommission haben die Unternehmen Grail und Lumina gegen die EU-Fusionskontrollverordnung verstoßen, indem sie ihre Fusion vollzogen haben, während die Untersuchung in Brüssel noch lief. Im April 2021 hatte die GD Wettbewerb auf Antrag von sechs Mitgliedstaaten zugestimmt, den geplanten Zusammenschluss dieser beiden US-amerikanischen Gesundheitsunternehmen zu prüfen. „Die Kommission hat Druck auf die nationalen Behörden ausgeübt, damit diese den Fall an sie verweisen“, erklärt Philippe-Emmanuel Partsch. Die Übernahme hatte die Schwellenwerte der europäischen Fusionskontrollverordnung, die sich auf den auf dem alten Kontinent erzielten Umsatz beziehen, nicht erreicht. (Ein Zusammenschluss ist von europäischer Bedeutung, wenn der weltweite Gesamtumsatz der beteiligten Unternehmen mehr als fünf Milliarden Euro beträgt und der individuelle Umsatz in der EU von mindestens zwei dieser Unternehmen mehr als 250 Millionen Euro beträgt.) Weder die Kommission noch die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten konnten sich de facto damit befassen. Die Dienststellen von Margrethe Vestager haben daher eine (ausgesprochen politische) Befassung ihrer Dienststellen veranlasst, um sich vor einem Zusammenschluss in einem bestimmten Sektor zu schützen, in diesem Fall der Gensequenzierung zur Krebsdiagnostik, einer für Brüssel wichtigen Nische. „Ein neuer Ansatz“, hatte der luxemburgische Wettbewerbsrat getwittert. „Dies gibt auch jedem Interessierten die Möglichkeit, bestimmte Transaktionen bei der Kommission anzuzeigen, die ihr nicht gemeldet wurden. Damit wird eine Art Impuls für eine nationale Fusionskontrolle in Luxemburg geschaffen“, analysiert Philippe-Emmanuel Partsch. Die Zuständigkeit der Kommission wurde am 13. Juli dieses Jahres vom Gericht der Europäischen Union bestätigt.
Das Fehlen einer Ex-ante-Fusionskontrolle hat zudem zu einer gewissen Rechtsunsicherheit geführt. Der Fall Enovos verdeutlicht dies. Nach der Übernahme der Unternehmen Paul Wagner und PowerPanels hatte der Handwerksverband 2018 beim Wettbewerbsrat Beschwerde eingereicht, um den Zusammenschluss der überwiegend staatlich finanzierten Gruppe auf dem Energiemarkt anzuprangern. Die Beschwerde wurde mangels Zuständigkeit des Rates abgewiesen. Der Arbeitgeberverband bekräftigte seinen Unmut Ende 2020, als Enovos Services eine Mehrheitsbeteiligung an Minusines übernahm, dem Marktführer, bei dem sich zahlreiche Unternehmen mit Energie versorgen. „Mit diesen Übernahmen kontrolliert Enovos die gesamte Wertschöpfungskette der Branche, angefangen beim Verkauf von Ausrüstung über die Installation bis hin zum Energieverkauf. Zudem verfügt Enovos aufgrund seiner Quasi-Monopolstellung auf dem Energiemarkt über Geschäftsinformationen aus einem riesigen Kundenstamm“, hatte sich der Handwerksverband empört geäußert. Die Expansionsgier von Enovos, verbunden mit dem Bestreben, einen nationalen Spitzenakteur zu schaffen, der einem ausländischen Konkurrenten die Stirn bieten kann, war einer der Gründe, warum die sozialistischen Wirtschaftsminister Jeannot Krecké und später Etienne Schneider jegliche Fusionskontrolle ausschlossen. Enovos ist auch einer der Gründe, warum ihr Nachfolger, Franz Fayot, auf dieses Regime zusteuert, das im Koalitionsvertrag nicht vorgesehen war. Auf Landesebene schreibt der Generalsekretär des Handwerksverbands, Romain Schmit: „Wir haben uns mit Enovos geeinigt. Dafür haben wir erreicht, dass das Wirtschaftsministerium sich mit dem Thema Fusionskontrolle befasst.“ Darüber hinaus und ganz allgemein gilt: Wenn ein Drittgericht mit einem Fall befasst wird, „kann es sein, dass es nicht unbedingt die gleiche Sichtweise darauf hat, inwieweit sich eine Transaktion auf den luxemburgischen Markt auswirkt“, kommentiert Philippe-Emmanuel Partsch.
Ende letzter Woche veröffentlichte das Wirtschaftsministerium seine Bilanz zur öffentlichen Konsultation im Hinblick auf die Einführung einer nationalen Fusionskontrolle. Es gingen zehn Antworten auf den Fragebogen ein. Fünf stammen von Branchenverbänden, zwei von Einzelunternehmen, eine von einer Anwaltskanzlei, eine von einer Beratungsgesellschaft und eine von einer Verbraucherschutzorganisation. Der Bericht verschweigt höflich das (unterstrichene) „Nein“ der Fedil. „Eine nationale Regelung ist nicht nur wünschenswert, sondern wird von den interessierten Parteien auch weitgehend befürwortet“, heißt es in der Bilanz der Dienststellen von Franz Fayot. In dem von der Fedil eingereichten Fragebogen hatte der Arbeitgeberverband jedoch auf die Aussage, dass die Einführung eines solchen Instruments zur Fusionskontrolle notwendig sei, mit „Nein“ geantwortet. „Die Auswirkungen des regionalen oder sogar internationalen Wettbewerbs sind derart, dass ein neues, rein nationales System zur Fusionskontrolle kaum Sinn machen würde. Wir halten es für sinnvoller, ein sehr einfaches, freiwilliges Konsultationssystem einzuführen, das die Rechtssicherheit für die Unternehmen gewährleistet“, schreibt die Lobby in einer Antwort, die dem Land vorlag. Darin kommt der Wunsch zum Ausdruck, den untersuchten Markt nicht allein auf den luxemburgischen Markt zu beschränken.
In seiner Zusammenfassung betont das Wirtschaftsministerium seinen Willen, negative Auswirkungen möglicher Unternehmenszusammenschlüsse auf die Verbraucher zu verhindern. Ungeachtet der Vorteile, die Zusammenschlüsse hinsichtlich Synergien und Skaleneffekten mit sich bringen. Die Besonderheiten, die sich aus der Größe des Landes ergeben, werfen Fragen zum Anmeldesystem (obligatorisch, freiwillig oder eine Mischform), zur Festlegung der Schwellenwerte, ab denen die Zuständigkeit der Behörde greift (kritischer Punkt), aber auch zur Abgrenzung der relevanten Märkte auf. Im Abschnitt über die Verfahren wird erläutert, dass ein Vorhaben, sobald es angemeldet wurde, nicht durchgeführt werden darf, bevor die Behörde eine Entscheidung getroffen hat. Dies ist die Stand-still-Verpflichtung. In Anlehnung an den Fall Grail-Illumina heißt es dort: „Die Nichteinhaltung dieser Verpflichtung wird als ‚Gun Jumping‘ bezeichnet.“
Es handelt sich hier tatsächlich um eine Waffe, eine politische Waffe, die den Regierungen und ihren für die Wettbewerbsaufsicht zuständigen Behörden zur Verfügung steht. Das Wirtschaftsministerium weist darauf hin, dass einige Mitgliedstaaten bestimmte Kriterien festlegen, „die eher politischer Natur sind und sich vom allgemeinen Interesse an der Wahrung des Wettbewerbs und dem daraus resultierenden Wohl der Verbraucher unterscheiden“. So kann unter bestimmten, im Voraus festgelegten Bedingungen „ein als wettbewerbsbeschränkend angesehener Vorgang dennoch genehmigt oder ein für den Wettbewerb unproblematischer Vorgang letztendlich blockiert werden“. Es geht um den Schutz strategischer Interessen. Und ein weiteres parlamentarisches Dossier rechtfertigt den Übergang zur Fusionskontrolle. Die Kommission ermöglicht nun die Schaffung von Rechtsvorschriften zur Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen (eine Initiative des Präsidenten der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker, der 2017 von einem „Investment Screening“ gesprochen hatte). Mit der Einreichung eines Gesetzentwurfs hatte die CSV der Regierung den Arm verdreht, damit diese einen Gesetzentwurf vorlegt, der es der Exekutive ermöglicht, im Vorfeld bei Transaktionen im Zusammenhang mit Infrastruktur und öffentlicher Sicherheit einzugreifen. „Das Aufkommen neuer Arten von Investoren, wie beispielsweise staatlicher Unternehmen mit Verbindungen zu ausländischen Regierungen, hat sowohl auf europäischer Ebene als auch in den Mitgliedstaaten gewisse Befürchtungen geweckt, dass bestimmte Investoren ein Unternehmen nicht aus rein wirtschaftlichen Gründen erwerben, sondern um Zugang zu Technologien, Informationen, Güter oder Dienstleistungen, die für die Sicherheit eines Staates von wesentlicher Bedeutung sind“, so lautet die Begründung des derzeit diskutierten Gesetzes. Der Kauf strategischer Vermögenswerte wie des Hafens von Piräus oder des Flughafens von Toulouse durch chinesische Konzerne könnte in diesem Rahmen blockiert werden. Ebenso der Versuch der Übernahme des deutschen Robotikriesen Kuka durch das von Peking finanzierte chinesische Unternehmen Midea. Wie würde es sich mit chinesischen Kapitalzuführungen bei der BIL, Cargolux oder auch Enovos verhalten?
Im Rahmen der Fusionskontrolle muss die Wettbewerbsbehörde auch „Killer-Übernahmen“ im Auge behalten – also Situationen, in denen ein etabliertes Unternehmen ein kleineres, aber vielversprechendes Zielunternehmen übernimmt und damit jeglichen Wettbewerb im Keim zu ersticken droht. Die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten, die Kommission auf solche Fälle aufmerksam zu machen, ist für diese gerade im Zusammenhang mit solchen räuberischen Übernahmen von Interesse, wie beispielsweise bei der Fusion von Grail und Illumina. Zudem wird der „Digital Markets Act“, der derzeit in Brüssel fertiggestellt wird, große Akteure der Digitalbranche wie Amazon, das seinen europäischen Hauptsitz in Luxemburg hat, dazu verpflichten, jede Übernahme anzumelden. Der Europäische Rat hat am Montag die letzten Vorschriften in dieser Angelegenheit verabschiedet.
Mit der Einführung einer Vorabkontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen wird der Wettbewerbsrat an Bedeutung gewinnen und muss personell aufgestockt werden. Die Institution, die heute als Papiertiger gilt, beschäftigt 22 Mitarbeiter, darunter vier ordentliche Berater, fünf Stellvertreter (die hauptsächlich aus der Justiz stammen und in den Kollegialgremien sitzen), zehn festangestellte Mitarbeiter und drei nichtstaatliche Berater. Das Wirtschaftsministerium weiß noch nicht, in welchem Umfang das Personal aufgestockt wird, versichert jedoch, dass die Behörde über die erforderlichen Ressourcen verfügen wird. Sie wird zudem bald an Unabhängigkeit und Mitteln gewinnen, und zwar durch die derzeit laufende Abstimmung über den Gesetzentwurf 7479, der eine europäische Richtlinie zur Stärkung des europäischen Netzwerks der Wettbewerbsbehörden umsetzt. Der Staatsrat hat letzte Woche seine ergänzende Stellungnahme abgegeben. Was die Fusionskontrolle betrifft, so beginnt nach dieser Konsultationsphase (die sich durch beispiellose und bemerkenswerte Transparenz auszeichnete) nun die Phase der Ausarbeitung des Gesetzentwurfs, dessen Einbringung für das Frühjahr 2023 angestrebt wird. Sobald diese Texte verabschiedet sind, wird die von Pierre Barthelmé (CSV) geleitete Behörde mit ihrem ganzen Gewicht auf die nationale Wirtschaft einwirken und über Leben und Tod von Transaktionen entscheiden, die eine marktbeherrschende Stellung schaffen.
