Umschuldung der Inlandsschulden

Laut einer Mitte September 2021 vom Institute of International Finance (IIF) veröffentlichten Schätzung sollte die weltweite Staats- und Privatverschuldung zum ersten Mal 300 000 Milliarden Dollar übersteigen, was mehr als dem Dreifachen des weltweiten BIP entspricht. In den Industrieländern ist die Verschuldung wertmäßig am höchsten und macht 69 Prozent des Gesamtbetrags aus. Doch in den Schwellen- und Entwicklungsländern steigt sie am stärksten an: +15.000 Milliarden seit Beginn der Gesundheitskrise und 73 Prozent des Anfang 2021 verzeichneten Anstiegs. Allein China trug fast die Hälfte zum Gesamtanstieg bei.

Weltweit machen die von Staaten und öffentlichen Einrichtungen aufgenommenen Schulden etwa vierzig Prozent aus – ein Anteil, der seit Mitte der 1960er Jahre nicht mehr erreicht wurde und dessen Anstieg in direktem Zusammenhang mit den ab März 2020 beschlossenen Unterstützungsmaßnahmen steht, mit denen den wirtschaftlichen und sozialen Risiken der Pandemie begegnet werden sollte. Obwohl sie in den Industrieländern sehr hoch ist – wo sie von etwa 70 Prozent des BIP im Jahr 2007 auf 124 Prozent im Jahr 2020 gestiegen ist – liegt sie dort dennoch unter der privaten Verschuldung, im Gegensatz zu anderen Ländern, insbesondere den weniger wohlhabenden.

Weltweit spitzt sich die Frage nach der „Nachhaltigkeit“ der Verschuldung zu. Der IWF hat wiederholt darauf hingewiesen, dass das erreichte Verschuldungsniveau „die Anfälligkeiten verstärkt, zumal die Finanzierungsbedingungen in Zukunft weniger günstig sein werden, da vor dem Hintergrund einer hohen Inflation Zinserhöhungen zu erwarten sind“. Dies schränkt die Fähigkeit der Regierungen ein, den Aufschwung zu stützen, sowie die Fähigkeit des Privatsektors, mittelfristig zu investieren. In den am wenigsten entwickelten Ländern ist das Thema der Umstrukturierung der Staatsschulden seit Jahrzehnten von ständiger Aktualität, obwohl die Verschuldung dort proportional nur halb so hoch ist wie in den Industrieländern: Ende 2020 betrug sie in den Schwellenländern durchschnittlich 66 Prozent des BIP und in den Ländern mit niedrigem Einkommen 61 Prozent.

In einem Anfang Dezember 2021 vom IWF* veröffentlichten Dokument wird festgestellt, dass sich ein Großteil der Forschungsarbeiten zur Staatsverschuldung auf die Umschuldung der Auslandsschulden von Schwellen- und Entwicklungsländern (SEDL) konzentriert hat, d. h. auf die von nicht ansässigen Gläubigern gehaltenen Schulden, wobei Verhandlungen über die fälligen Beträge, die Rückzahlungsfristen oder sogar vollständige Schuldenerlasse geführt wurden. Die Autoren des Textes, Peter Breuer, Anna Ilyina und Hoang Pham, stellen jedoch fest, dass seit Beginn des 21. Jahrhunderts der Anteil der Auslandsverschuldung an der gesamten Staatsverschuldung dieser Länder von 69 auf 54 Prozent gesunken ist. Sie könnte schon sehr bald eine Minderheit darstellen, da sich die Entwicklungsländer dank der Entwicklung der nationalen Kapitalmärkte zunehmend auf handelbare Schuldtitel stützen, die auf dem Binnenmarkt emittiert werden, um Haushaltsdefizite zu finanzieren und fällige Schulden zu refinanzieren. Daher rührt die Idee, sich künftig mit Umschuldungen der Inlandsschulden zu befassen, zumal diese laut IWF „wahrscheinlich häufiger notwendig sein werden“, um die Tragfähigkeit der Verschuldung in einer großen Zahl von Ländern zu gewährleisten.

Auf den ersten Blick dürfte eine Umstrukturierung der Inlandsschulden leichter zu bewerkstelligen sein: „Die Behörden können beispielsweise einfach beschließen, die Bestimmungen der Schuldverträge durch eine Änderung des innerstaatlichen Rechts anzupassen“, schreiben die Vertreter des IWF. Im Klartext: Ein souveräner Staat kann einseitig beschließen, die Rückzahlungsbedingungen für die Kredite zu ändern, die er bei seinen eigenen Bürgern aufgenommen hat. Beispiele dafür gibt es in der Geschichte zuhauf: Eines der jüngsten ist der Vorschlag des griechischen Finanzministers Yanis Varoufakis aus dem Jahr 2015, die von der Zentralbank gehaltenen griechischen Schulden in eine ewige Anleihe umzuwandeln. Das hat nichts mit harten und demütigenden Verhandlungen zur Umschuldung der Auslandsschulden mit weit entfernten und nicht immer sehr verständnisvollen Gläubigern zu tun. Allerdings birgt sie auch gravierende Nachteile, da die „inländischen Gläubiger“ dabei Einbußen hinnehmen müssen, was die wirtschaftliche Misere, die ursprünglich Anlass für die Umschuldung war, noch verschlimmern könnte!

Bei der Entscheidung, ob eine Umstrukturierung der Inlandsschulden vorgenommen werden soll oder nicht, „ist der durch die Maßnahme erzielte Nettogewinn der entscheidende Faktor. Mit anderen Worten: Überwiegen die Vorteile einer Entlastung der Schuldenlast die haushaltspolitischen Kosten und die weiterreichenden wirtschaftlichen Kosten dieser Entlastung ? “ Nach Ansicht der Autoren müssen zwei Schlüsselelemente berücksichtigt werden: der „Umfang“ der Umstrukturierung und die Maßnahmen zur Stützung des Finanzsektors. Der neu zu verhandelnde Betrag hängt natürlich von der Höhe der Entlastung ab, die erforderlich ist, um eine tragfähige Verschuldung wiederherzustellen. Was die betroffenen Forderungen betrifft, empfehlen die Autoren, „breit anzusetzen“, indem alle möglichen Arten von Forderungen in die Regelung einbezogen werden und alle Gläubiger des Staates an der Maßnahme beteiligt werden. Dadurch lässt sich die von jeder Gläubigergruppe geforderte Belastung verringern, vor allem aber ist dies ein Garant für Fairness. Es besteht nämlich ein nicht zu vernachlässigendes Risiko, dass einige ihren politischen und gesellschaftlichen Einfluss geltend machen, um sich der Umstrukturierung zu entziehen und so die Last der Anpassung auf die anderen Inhaber staatlicher Wertpapiere abzuwälzen.

Der IWF ist der Ansicht, dass „die beste Strategie diejenige ist, die die Gläubiger konstruktiv und transparent einbezieht (…) und den Schuldenschnitt als Teil eines kohärenten makroökonomischen Plans darstellt“. Insbesondere um die für eine Maßnahme zur Wiederherstellung der Tragfähigkeit der Verschuldung unverzichtbare Unterstützung der Bevölkerung zu sichern, bedarf es „einer überzeugenden Erläuterung, wie sich die Umstrukturierung in die umfassendere Strategie zur Beseitigung der Ursachen der Staatsverschuldung einfügt“. Dem Finanzsektor muss besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden, da er als erster von der Umstrukturierung der Inlandsschulden betroffen sein wird. So halten in den Entwicklungsländern die lokalen Banken „einen überproportionalen Anteilan inländischen Staatsschulden“ halten, und die Verluste aufgrund der Wertminderung ihrer Forderungen könnten sie nicht nur selbst in Schwierigkeiten bringen, sondern sich auch auf ihre Kunden auswirken, indem sie deren Kreditvergabe einschränken – eine Situation, die seit der Finanzkrise von 2009 nur allzu bekannt ist.

Insbesondere aus diesem Grund empfiehlt der IWF, eine Reduzierung des Nominalbetrags der ausstehenden Forderungen zu vermeiden und stattdessen eine Verlängerung der Laufzeiten oder eine Senkung der Zinssätze vorzuziehen. Dies schließt jedoch „Notfallmaßnahmen zur Gewährleistung des Funktionierens des Bankensystems und zur Stärkung des Vertrauens, beispielsweise durch die Umwandlung illiquider Vermögenswerte in liquide Mittel“, nicht aus. Er ist sogar der Ansicht, dass „in bestimmten Fällen möglicherweise vorübergehende Maßnahmen in Betracht gezogen werden müssen, um panikbedingte Einlagenabhebungen und Kapitalabflüsse einzudämmen“. Das zeigt, wie heikel diese Maßnahme trotz ihrer scheinbaren Einfachheit ist.

Und um zu zeigen, dass sie definitiv nichts von einem ruhigen, gemächlichen Fluss hat, schlägt der IWF vor, „um die potenziell negativen rechtlichen Folgen einer einseitigen Änderung des innerstaatlichen Rechts zu vermeiden, in inländische Schuldverträge Kollektivklauseln aufzunehmen, die die Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit erhöhen können“. Die Autoren der Studie räumen ein, dass ihre Untersuchungen zur Umschuldung auf einer kleinen Stichprobe von nur zwölf Ländern basierten und durch den Mangel an sowie die schlechte Qualität der Daten zur Inlandsverschuldung beeinträchtigt wurden. Zudem bestand die Stichprobe aus kleinen Volkswirtschaften wie Griechenland oder Zypern oder aus Ländern mit niedrigem Lebensstandard (Jamaika, Nicaragua), was die Übertragung ihrer Umstrukturierungserfahrungen auf größere und diversifiziertere Volkswirtschaften erschwert, insbesondere auf solche mit einer relativ starken ausländischen Beteiligung an ihren heimischen Märkten. Zusätzliche Fallstudien und Daten von besserer Qualität würden die Einschätzung des Ausmaßes der Schuldenanfälligkeit und die Relevanz der Empfehlungen verbessern, einschließlich derjenigen des IWF.

Die Umstrukturierung der inländischen Staatsschulden ist ein Instrument, auf das „staatliche Kreditnehmer“ mit haushaltspolitischen und wirtschaftlichen Schwierigkeiten zurückgreifen können. Sie ist durch den heutigen Anteil dieser Schulden an der Gesamtverschuldung sowie durch das Bestreben gerechtfertigt, den Folgen einer Neuverhandlung der Auslandsschulden zu entgehen.

Damit sie jedoch erfolgreich ist, muss sie gut durchdacht sein, damit sie nicht mehr Schaden als Nutzen anrichtet. Und um ihr Ziel auf Anhieb zu erreichen – was für den Erfolg der Maßnahme entscheidend ist –, muss sie Teil eines umfassenderen Maßnahmenpakets sein, das eine wirksame Lösung für die zugrunde liegenden Probleme bietet, die zur übermäßigen Verschuldung führen. Genau hier liegt zweifellos der Knackpunkt der Regelung.