Im Laufe der 76 Seiten kann sich beim Leser ein Gefühl der Besorgnis oder sogar der Angst breitmachen. Das Werk liest sich wie eine juristisch-politische Dystopie – oder, wie die Autoren es nennen, wie ein „institutioneller Zukunftsansatz“. Die wissenschaftliche Arbeitsgruppe der Abgeordnetenkammer hat am Montag die ersten Ergebnisse ihres großen „Stresstests“ der luxemburgischen Demokratie veröffentlicht. Dieser erste Teil (fünf weitere werden folgen) befasst sich mit der Justiz: „&Ist das Völkerrecht eine Garantie gegen autoritäre Auswüchse?“ Werden uns die Gerichte (insbesondere in Kirchberg und Straßburg) vor den Handlungen eines luxemburgischen Trump schützen? Anstelle eines spektakulären Staatsstreichs gehen die drei Juristinnen der wissenschaftlichen Arbeitsgruppe – Julie Kaprielian, Racha El Herfi und Marie Marty – von einem Szenario der „stillschweigenden, unterhalb der Wahrnehmungsschwelle liegenden“ Aushöhlung aus. Man denke an die jüngsten illiberalen Entwicklungen in Ungarn (2010–2026) oder in Polen (2015–2023): Angriffe auf NGOs, Schikanierung von Minderheiten, Entlassung von Richtern, Strafverfolgung von Journalisten – all dies im Namen einer Legitimität der Mehrheit.
Beginnen wir also mit der guten Nachricht: In Luxemburg hat das Völkerrecht Vorrang vor dem gesamten nationalen Recht, einschließlich des Verfassungsrechts. Dieser Vorrang der internationalen Norm, betonen die Autorinnen, sei sowohl in der Rechtsprechung als auch im „Konsens der Rechtslehre“ „fest verankert“. (Sie ist jedoch nicht ausdrücklich in der Verfassung von 2023 verankert.) Eine weitere gute Nachricht: Das Verfassungsgericht könnte „eine nicht zu unterschätzende Rolle bei der Kontrolle von Gesetzen spielen, die die Grundrechte verletzen“. Doch dafür müssen diese Garantien erst einmal in die Praxis umgesetzt werden. Die erste Hürde, die es zu überwinden gilt: Die Rechtssuchenden, und vor allem die schutzbedürftigsten unter ihnen, müssen den Mut aufbringen, den Rechtsweg zu beschreiten, ohne der Angst vor Vergeltungsmaßnahmen nachzugeben oder sich von den hohen Kosten und den langen Fristen entmutigen zu lassen. Die wissenschaftliche Arbeitsgruppe weist auf eine Schwachstelle hin: Das Recht von Verbänden, ein kollektives Interesse vor Gericht zu vertreten, ist in Luxemburg derzeit „äußerst schwierig“.
Letztendlich wird vieles vom Mut der Richter abhängen: „Es ist die tatsächliche Unabhängigkeit der Richter […] und weniger die rein rechtliche Struktur allein, die darüber entscheidet, wie widerstandsfähig das System gegen autoritäre Tendenzen ist“, heißt es in einer der Notizen. Und in einer anderen : „&Die konkreten gerichtlichen Auswirkungen dieses Vorrangs [des Völkerrechts vor dem nationalen Recht] können begrenzt bleiben, wenn der Verwaltungsrichter seine Rolle beim Schutz der Grundrechte zurückhaltend oder sogar minimalistisch auslegt.“ Hinzu kommt das Risiko, dass eine autoritäre Regierung eine Strategie der „gerichtlichen Erschöpfung“ verfolgt, indem sie ständig neue Verwaltungsakte erlässt, die „so lange in Kraft bleiben, bis der Richter erneut eingreift“, schreibt die wissenschaftliche Arbeitsgruppe. Diese identifiziert eine weitere Achillesferse auf Seiten der standesgerichtlichen Justiz. Die Verfassung von 2023 hat „das Recht der Regierung, Richtlinien in der Strafpolitik zu erlassen“, beibehalten. Die Arbeitsgruppe kommentiert : „ Dieser verfassungsrechtliche Hebel würde es der Exekutive ermöglichen, das Vorgehen der Staatsanwaltschaft zu lenken, ohne deren Status formell zu ändern “.
Aber es wird immer noch den Staatsrat geben. Es ist eine der Ironien der Geschichte, dass diese ehemalige Bastion der Reaktion, die 1856 vom äußerst „ illiberalen “ Wilhelm III. gegründet wurde, heute als Bollwerk der liberalen Demokratie angesehen wird. Die Forscherinnen der Kammer sehen darin eine Institution, die „das normative Handeln des Gesetzgebers zugunsten eines besseren Schutzes der Rechte und Freiheiten mäßigt oder bremst“. Allerdings sind die Befugnisse des Staatsrats begrenzt. Nach drei Monaten kann die parlamentarische Mehrheit formelle Einwände außer Kraft setzen. (Auch wenn dieser Zeitraum der Zivilgesellschaft ermöglichen könnte, sich zu mobilisieren.) Als „Herr der Uhren“ könnte der Staatsrat eine diskretere Taktik verfolgen, indem er seine Stellungnahmen sehr spät oder gar nicht abgibt. Nur ist es so: In dringenden Fällen („die im Rahmen des Gesetzes vom Großherzog zu beurteilen sind“) kann die Regierung auf eine solche Konsultation verzichten. Diese „Dringlichkeit“, so bemerkt die wissenschaftliche Arbeitsgruppe, „könnte von einer skrupellosen Regierung systematisch geltend gemacht werden“. Die Zusammensetzung der Institution scheint von einer schützenden Trägheit zu profitieren, da ihre Mitglieder für zwölf Jahre ernannt werden. Die wissenschaftliche Arbeitsgruppe warnt: Ein potenzieller Potentat könnte das Gesetz über die Organisation des Staatsrats ändern, um „seine Schutzwälle zu zerstören“ oder ihn sogar „zu vereinnahmen“. Er könnte beispielsweise die Zahl der Ratsmitglieder verdoppeln und dann massenhaft „loyale Personen“ ernennen.
Der Gerichtshof der Europäischen Union? Auch wenn er ein potenzieller Schutzwall ist, „hängt seine Initiative weitgehend von der Initiative der Europäischen Kommission ab“. Doch wird diese weiterhin dieselben Werte verteidigen, sobald mehrere Mitgliedstaaten auf die illiberale Seite gewechselt sind? Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte stellt eine weitere Garantie für die Rechtsstaatlichkeit dar. Doch er wird bereits jetzt von mehreren EU-Ländern angegriffen. Im Mai 2025 kritisierten neun Regierungschefs, angeführt von der italienischen Ministerpräsidentin und der dänischen Ministerpräsidentin, öffentlich die Rechtsprechung des Straßburger Gerichtshofs, die in Migrationsfragen „ zu weit gehe “: „ Wir sollten auf nationaler Ebene mehr Entscheidungsspielraum haben “. Die wissenschaftliche Arbeitsgruppe sieht darin ein Symptom für „ die strukturelle Anfälligkeit eines Systems, dessen Stärke letztendlich auf der Zustimmung der Vertragsstaaten beruht “.
