Mittelverpflichtungen

Zu den im Rahmen der Verfassungsreform (Revisionsvorschlag Nr. 7755) vorgesehenen Neuerungen gehört die Erweiterung und teilweise Neufassung des Kapitels über Rechte und Freiheiten. Im Vergleich zu den Grundrechten und -freiheiten, die in bestimmten internationalen Übereinkommen verankert und geschützt sind, ist die Liste der in unserer aktuellen Verfassung festgelegten Grundrechte nach wie vor wenig ambitioniert und recht lückenhaft. Sie geht auf die belgische Verfassung von 1831 zurück und spiegelt im Wesentlichen die Werte des liberalen Staates des 19. Jahrhunderts wider. Erst 1948 wurden eine Reihe neuer Rechte der zweiten Generation in Artikel 11 aufgenommen. Dabei handelt es sich um Bestimmungen zu den natürlichen Rechten des Einzelnen und der Familie, zum Recht auf Arbeit, zu den Gewerkschaftsfreiheiten, zur Erholung der Arbeitnehmer, zur sozialen Sicherheit und zum Gesundheitsschutz. Ebenfalls garantiert sind die Handels- und Gewerbefreiheit sowie die Ausübung freier Berufe und der landwirtschaftlichen Arbeit. Manchmal werden diese Rechte in Pflichten umgewandelt, die dem Staat bzw. dem Gesetzgeber auferlegt werden.

In unserer geltenden Verfassung ist die Grenze zwischen subjektiven Rechten und objektiven Rechten bzw. den dem Staat übertragenen Aufgaben unscharf. In der Folge wurden nur punktuelle Verfassungsänderungen vorgenommen. Im Jahr 1994 wurde der Weg für die Gewährung politischer Rechte an Nichtluxemburger geebnet. Im Visier standen dabei die Europawahlen und die Kommunalwahlen. Im Jahr 1999 wurden der Schutz der menschlichen und natürlichen Umwelt sowie der Tierschutz als Werte, für deren Gewährleistung der Staat verantwortlich ist, in der Verfassung verankert. Die Gleichstellung von Mann und Frau wurde 2006 festgeschrieben, der Schutz der Privatsphäre im Jahr 2007.

In der ersten Fassung der umfassenden Verfassungsreform (Parlamentsdokument Nr. 6030), die am 21. April 2009 eingebracht wurde, waren die Änderungen am geltenden Text nur geringfügig. Gerade diese Zurückhaltung der Abgeordneten gab Anlass zu Bemerkungen der „Venedig-Kommission“ des Europarats, die vom Staatsrat in seiner Stellungnahme vom 6. Juni 2012 aufgegriffen wurden. Die Staatsräte schlugen vor, einen Abschnitt zu schaffen, der den „Zielen von verfassungsrechtlicher Bedeutung“ vorbehalten ist: „ nbsp;Das heißt, den großen Grundsätzen, die für das Handeln des Staates verbindlich sind, aber kein individuelles, unmittelbar wirksames positives Recht begründen, das der Bürger vor Gericht geltend machen könnte “.

Der Parlamentsausschuss hat diesen Vorschlag des Staatsrats aufgegriffen und eine besondere Kategorie von Rechten und Freiheiten, nämlich die der „verfassungsrechtlichen Ziele“, in den Entwurf der neuen Verfassung aufgenommen. Im Kommentar zum Abschlussbericht (Parlamentsdok. Nr. 6030-27, S. 28) wird darauf hingewiesen, dass „die verfassungsrechtlichen Ziele kein individuelles positives Recht mit unmittelbarer Wirkung begründen. Die mit diesen Zielen verbundenen rechtlichen Konsequenzen ergeben sich aus ihrer Verwendung durch den Gesetzgeber zur Rechtfertigung nicht unverhältnismäßiger Abweichungen von Verfassungsgrundsätzen. Ziele von verfassungsrechtlichem Wert können somit die Befugnisse des Gesetzgebers erweitern, indem sie die Anwendung bestimmter Verfassungsgrundsätze einschränken. Ziele von verfassungsrechtlicher Bedeutung sind allein für den Gesetzgeber verbindlich, nicht jedoch für die Verwaltung, die bei der Anwendung einer gesetzlichen Bestimmung nicht anhand eines Ziels von verfassungsrechtlicher Bedeutung kritisiert werden kann “.

Genau diese Auslegung diente als Vorwand für eine politische Kontroverse, die anlässlich der jüngsten Debatte um das Referendum über die Verfassungsänderungen entbrannt war und sich um die zulässigen Einschränkungen von Rechten und Freiheiten sowie eine angebliche „Politisierung“ der Verfassung drehte. Um sich ein genaues Bild von der Berechtigung dieser Kritik machen zu können, ist es wichtig, eine Reihe rechtlicher Fakten zu berücksichtigen, die von den Polemikern gerne verschwiegen werden.

1) Unsere Verfassung enthält bereits heute eine Reihe von Bestimmungen, die aufgrund ihres Wortlauts nicht als einklagbare individuelle Rechte oder Freiheiten, sondern als Aufgaben betrachtet werden können, die die Verfassung dem Staat oder dem Gesetzgeber auferlegt. Dies gilt insbesondere für den Umweltschutz und den Tierschutz. Es handelt sich also streng genommen nicht um eine neue Kategorie, die in unserem Verfassungsrecht unbekannt wäre.

2) Die meisten modernen Verfassungen kennen diese Kategorie programmatischer Rechte, die dem Staat ein Ziel vorgeben, das er durch positive Maßnahmen, die er zu ergreifen hat, erreichen soll. Dieser Trend ist vor allem in Staaten stark ausgeprägt, die eine diktatorische Phase hinter sich haben, in der Rechte und Freiheiten mit Füßen getreten wurden. So enthalten die spanische und die portugiesische Verfassung eine Vielzahl von Bestimmungen zu wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten und Pflichten, die als „Aufgabenrechte“ bezeichnet werden können. In Frankreich war es der Verfassungsrat, der seit einem Urteil vom 27. Juli 1982 die Ziele mit Verfassungsrang geprägt und verankert hat. In einer Entscheidung vom 31. Januar 2020 hat der französische Verfassungsrichter den Schutz der Umwelt als verfassungsrechtliches Ziel anerkannt, die als „gemeinsames Erbe der Menschheit“ bezeichnet wurde. Die Einführung von Zielen mit Verfassungsrang stellt keineswegs eine Ausnahme von einem allgemeinen verfassungsrechtlichen Trend dar, sondern ist auf internationaler Ebene gängige Praxis. Ihr Ziel ist es nicht, Rechte und Freiheiten einzuschränken, sondern sie wirksam zu machen oder sogar neue einzuführen, ohne ihnen jedoch den Status einklagbarer subjektiver Rechte zu verleihen.

3) Somit stammt etwa die Hälfte dieser im Revisionsvorschlag vorgesehenen verfassungsrechtlichen Ziele weder direkt aus dem Parlament noch geht sie auf Vorschläge des Staatsrats zurück, sondern das Ergebnis der Bürgerbeteiligung, die von der Abgeordnetenkammer 2015/2016 über die Website ärvirschléi.lu initiiert und im Rahmen einer öffentlichen Anhörung diskutiert wurde. Auf der Grundlage der Vorschläge aus der Bevölkerung hat das Parlament also Textpassagen ausgewählt, die später in den Revisionsvorschlag Nr. 7755 aufgenommen wurden. Diese Vorschläge verpflichten den Staat, die Rechte und das Wohlergehen von Kindern zu stärken, Tieren einen besonderen Schutzstatus zuzuerkennen, den Zugang zur Kultur zu gewährleisten, die Freiheit der wissenschaftlichen Forschung zu fördern und den sozialen Dialog zu sichern.

4) Hinter diesen politischen Zielen, die das allgemeine Interesse und den Kampf gegen Ungleichheiten widerspiegeln, verbergen sich natürlich Rechte und Freiheiten, die es zu fördern gilt; diese sind jedoch als Pflichten des Staates formuliert und nicht als individuelle Rechte, die direkt vor Gericht geltend gemacht werden können. Auch wenn die Verfassung rechtlichen Charakter hat und an der Spitze der nationalen Normenhierarchie steht, wo sie lediglich vom Völkerrecht übergeordnet wird, spiegelt sie natürlich auch politische Entscheidungen wider, sei es in Bezug auf die Regeln für die Institutionen oder auf die Rechte und Freiheiten. Es macht keinen Sinn, allein in den Zielen mit verfassungsrechtlichem Rang Anzeichen einer (gefährlichen) Politisierung zu sehen. Monarchie oder Republik – das ist eine politische Entscheidung. Der Inhalt der Beziehungen zwischen der Regierung und dem Parlament ist eine politische Entscheidung. Die Bekräftigung der Unabhängigkeit der Richter und Staatsanwälte ist natürlich eine politische Entscheidung, ebenso wie die in der Verfassung verankerte Liste der Rechte und Freiheiten. Man kann mit der einen oder anderen politischen Entscheidung, die sich im Verfassungstext widerspiegelt, nicht einverstanden sein, aber es ist lächerlich, so zu tun, als gäbe es keine politische Dimension in jedem Verfassungstext.

5) Mit Ausnahme einiger Grundrechte (Menschenwürde, Folterverbot, Gedankenfreiheit usw.) sind alle anderen in internationalen Übereinkommen und Verfassungen verankerten Rechte und Freiheiten nicht absolut. Sie können unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Im Falle von Konflikten müssen die verschiedenen betroffenen Rechte und Freiheiten miteinander in Einklang gebracht werden. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung sowohl der Verfassungsgerichte in demokratischen Staaten als auch der gerichtlichen Organe, die mit der Kontrolle der ordnungsgemäßen Anwendung internationaler Übereinkommen im Bereich der Rechte und Freiheiten betraut sind. Manchmal ist diese „goldene Regel“ sogar ausdrücklich in den Texten verankert.

Unsere derzeitige Verfassung sieht an verschiedenen Stellen im Anschluss an die Festschreibung eines Rechts oder einer Freiheit vor, dass diese durch Gesetz eingeschränkt werden können, ohne dass dies näher präzisiert wird. So heißt es in Artikel 11 Absatz 3 der geltenden Verfassung: „Der Staat gewährleistet den Schutz der Privatsphäre, vorbehaltlich der gesetzlich festzulegenden Ausnahmen.“ Oder auch Artikel 26, der das Vereinigungsrecht garantiert, „unter Einhaltung der Gesetze, die die Ausübung dieses Rechts regeln, ohne dass es einer vorherigen Genehmigung unterworfen werden darf“. Diese Rechte haben somit nur relativen Charakter.

Wie die Venedig-Kommission jedoch treffend festgestellt hat, sollte jede Klausel zur Einschränkung der in der Verfassung verankerten Rechte zumindest die Bedingungen festlegen, die von jeder nationalen Behörde – einschließlich des Gesetzgebers im Rahmen der dort vorgesehenen Einschränkungen – einzuhalten sind. Diese Überlegung war ausschlaggebend für die Aufnahme einer sogenannten „übergreifenden“ Klausel in den vorgeschlagenen Text, die sich an verschiedenen bestehenden internationalen und ausländischen Rechtsvorschriften orientiert: „Jede Einschränkung der Ausübung der öffentlichen Freiheiten muss deren wesentlichen Inhalt wahren. Unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind und tatsächlich Zielen des Allgemeininteresses oder der Notwendigkeit des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer dienen.“ Es liegt auf der Hand, dass Ziele von verfassungsrechtlicher Bedeutung als Ziele von allgemeinem Interesse anzusehen sind. Allerdings muss die Einschränkung der Freiheit in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen. Es handelt sich hierbei um eine getreue Anwendung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Straßburg und unseres Verfassungsgerichts, das den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Übrigen als verfassungsrechtlichen Grundsatz verankert hat (Urteil vom 22. Januar 2021, Nr. 00152).

Genau diese Technik der Transparenz hat der zuständige Parlamentsausschuss bei der Formulierung des Grundsatzes der Gleichheit vor dem Gesetz gewählt. Nach der internationalen Rechtsprechung, auf die sich unser Verfassungsgericht in zahlreichen Urteilen (z. B. im Urteil Nr. 00163 vom 26.2.2021) stützt, kann das Gesetz, selbst wenn sich Personen in vergleichbaren Situationen befinden, kann das Gesetz eine unterschiedliche Behandlung vorsehen, die auf einer objektiven Ungleichheit beruht und rational begründet, angemessen und im Verhältnis zum Ziel steht. Diese Präzisierungen werden in die Verfassung aufgenommen. Sie stellen keinen Rückschritt gegenüber dem geltenden Recht dar, sondern eine Bestätigung des Rechtszustands in dieser Frage.

Die Notwendigkeit, den Klimawandel zu bekämpfen, als verfassungsrechtlichen Wert anzuerkennen, Tieren den Status als „nichtmenschliche, empfindungsfähige Lebewesen“ zuzuerkennen, den Schutz des kulturellen Erbes zu fördern, das Recht auf Arbeit oder auch das Recht auf Wohnen zu garantieren – all das erscheint mir mehr als nur eine Verpflichtung des Staates gegenüber sich selbst oder als ein „&„gesellschaftspolitische Beglückungsverheißung“, wie es der ehemalige Staatsrat Paul Schmit in seinem Interview mit der Zeitung „Le Land“ (12.11.2021) nannte.

Die Rechtsprechung unseres Verfassungsgerichts erkennt sowohl den Umweltschutz als auch den Tierschutz als verfassungsrechtliche Werte an, die es bereits bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes berücksichtigt (Urteil vom 26.9.2007 Nr. 00046, Urteil vom 9.12.2016 Nr. 00127). Der Gesetzgeber darf keine Gesetze verabschieden, die diesen Werten mit Verfassungsrang offensichtlich zuwiderlaufen. Einige Autoren sprechen sogar von einem „Standstill“-Effekt oder zumindest von einem offensichtlichen Regressionsverbot im Hinblick auf den bestehenden Schutz (Joëlle Milquet, La Constitution belge, lignes & entrelignes, Brüssel, 2004, Seite 87).

Es gilt nach wie vor als anerkannt, dass unsere Gerichte bei der Auslegung von Gesetzen solche verfassungsrechtlichen Ziele heranziehen, auch wenn keine Befugnis besteht, dem Staat oder dem Gesetzgeber ein bestimmtes Handeln aufzuerlegen oder Sanktionen gegen sie zu verhängen. Die Rechtslehre spricht in diesem Zusammenhang unter Verwendung einer aus dem Vertragsrecht stammenden Terminologie von einer Mittelverpflichtung des Staates und nicht von einer Ergebnisverpflichtung.

Verfassungswerte haben einen normativen Charakter, den weder der Gesetzgeber noch die Richter ignorieren dürfen. Sie tragen ebenso wie die Festlegung neuer subjektiver Rechte mit unmittelbarer Wirkung und die Rechtsprechung im Bereich der Verletzungen von Rechten und Freiheiten zur Entstehung eines Trends, ja sogar einer allgemeinen Verpflichtung zur Förderung und Weiterentwicklung der Grundrechte bei, was man nur begrüßen kann.