Für eine Agentur zur Verwaltung staatlicher Beteiligungen

Viele moderne Marktwirtschaftsländer übertragen die Steuerung ihrer staatlichen Unternehmen und der privatwirtschaftlichen Gesellschaften, an denen der Staat beteiligt ist, an eine nationale Agentur oder eine Holdinggesellschaft. Die Gründe, warum dies in Luxemburg nicht der Fall ist, liegen in der Zurückhaltung der zuständigen Minister, auf ihre Befugnisse hinsichtlich der Kontrolle über die ihnen unterstellten Unternehmen zu verzichten, sowie in ihrer Möglichkeit, die Gehälter verdienstvoller Beamter aufzubessern. Es geht hier keineswegs darum, die Kompetenz und Integrität der Beamten in Frage zu stellen, die auf Wunsch ihres Ministers in den Verwaltungsräten staatlicher Unternehmen sitzen, noch darum, das Ziel anzuzweifeln, ihre Vergütung an die ihrer Kollegen aus der Privatwirtschaft anzupassen, die in denselben Verwaltungsräten sitzen. Das Ziel, eine Beteiligungsagentur zu gründen, muss weiterverfolgt werden, um Interessenkonflikte zu vermeiden, die einer guten Unternehmensführung abträglich sind.

Einen Teil des Tages verbringen die hohen Beamten damit, Gesetze und Verordnungen auszuarbeiten, diese Gesetze zur Abstimmung zu bringen und die Verordnungen zu veröffentlichen, deren Umsetzung zu überwachen, die Verhängung und Höhe von Bußgeldern für Rechtsverletzer vorzuschlagen sowie Lizenzen und Zulassungen für Betreiber und Dienstleister (im Namen der Betreiber/Dienstleister und ihrer Mitarbeiter), stellen Konformitätsbescheinigungen aus und erheben Steuern und Abgaben. Den Rest der Zeit sitzen dieselben Personen in den Vorständen (manchmal sogar als Vorsitzende) der Unternehmen, die von diesen Gesetzen und Verordnungen betroffen sind. Letztere sind zudem Antragsteller für diese Lizenzen, Zulassungen und Bescheinigungen. Das ist nicht gesund. Es ist auch nicht gesund, wenn im selben Verwaltungsrat eines öffentlichen Unternehmens Vorgesetzte und eine oder mehrere ihnen unterstellte Personen sitzen.

Ein weiteres Problem ist die Kumulierung von Verwaltungsratsmandaten. Die Häufigkeit und Intensität (hinsichtlich Vorbereitungszeit, Sitzungsdauer, Nachbereitung nach den Sitzungen usw.) variiert von Unternehmen zu Unternehmen. Die Verwaltungsräte von Handelsgesellschaften tagen vier- bis zwölfmal pro Jahr. Verwaltungsratsmandate sind oft mit der Mitgliedschaft in vom Verwaltungsrat eingesetzten Fachausschüssen verbunden (Prüfungsausschuss, Risikomanagementausschuss, Vergütungsausschuss, Strategieausschuss, usw.), sodass sich die Anzahl der mit einem Mandat verbundenen Sitzungen auf acht bis 24 pro Jahr beläuft, manchmal auch mehr. Diese Zahlen müssen mit fünf bis zehn multipliziert werden, um die Gesamtzahl der Stunden zu ermitteln, die im Laufe des Jahres für ein Mandat aufgewendet werden. Für die Ämter des Verwaltungsratsvorsitzenden und des Vorsitzenden eines Fachausschusses muss diese Zahl mit einem Koeffizienten von 1,5 bis 2 multipliziert werden. Somit kann die Anzahl der Stunden, die ein Verwaltungsratsmitglied für die Erfüllung seiner Aufgaben als Mandatsträger aufwendet, beträchtlich sein. Aus diesem Grund begrenzt die CSSF sowohl die Anzahl der Mandate (nicht mehr als zwanzig) als auch die Anzahl der Stunden pro Jahr, die Verwaltungsratsmitglieder von ihrer Zulassung unterliegenden regulierten Unternehmen für berufliche Verpflichtungen aufwenden dürfen (nicht mehr als 1.920). So müssen Verwaltungsratsmitglieder, die sich um ein Amt in einem Kreditinstitut bewerben – „es sei denn, sie vertreten den Staat“ –, nachweisen, dass sie in der Lage sind, ausreichend Zeit für die Ausübung ihres Mandats aufzuwenden, wie es das Finanzsektor-Gesetz vorsieht. In der Erklärung zur Eignung und Zuverlässigkeit, die der Bewerber für das Verwaltungsratsamt ausfüllen muss, hat er detailliert darzulegen, wie viel Zeit er für seine derzeitigen Mandate aufwendet und wie viel zusätzliche Zeit mit der Ausübung des angestrebten Mandats verbunden ist. Man kann in Frage stellen, dass diese Regeln nicht für Vertreter des Staates gelten, und sich fragen, wie Beamte, die mehrere Verwaltungsratsmandate innehaben, die Zeit finden, ihrer normalen Tätigkeit nachzugehen!

Wenn der Staat eine Doppelrolle spielt – wenn er zugleich als Marktregulierungs- und Aufsichtsbehörde sowie als Anteilseigner staatlicher Unternehmen auftritt, die auf diesem Markt tätig sind –, besteht die offensichtliche Gefahr von Zielverwirrungen und Interessenkonflikten zwischen seinen verschiedenen Zuständigkeiten. Die OECD-Leitlinien zur Unternehmensführung1 staatlicher Unternehmen schreiben eine Reihe von Maßnahmen vor, um dieser Gefahr entgegenzuwirken und jegliche politische Einmischung in die Vorstände staatlicher Unternehmen zu verhindern; sie raten davon ab, eine Person in den Vorstand eines staatlichen Unternehmens zu berufen, die Exekutivbefugnisse gegenüber diesemoder dessen Tätigkeitsbereich. Diese Leitlinien stellen die international anerkannten Standards dafür dar, wie die öffentliche Hand ihre Rolle als Anteilseigner wahrnehmen soll, und enthalten Empfehlungen zu bewährten Praktiken, die umgesetzt werden sollten, um „sicherzustellen, dass öffentliche Unternehmen ihre Tätigkeiten effizient, transparent und verantwortungsbewusst ausüben“.

Gemäß diesen Leitlinien „[m]uss die Ausübung der mit der Stellung als Aktionär verbundenen Rechte in einer einzigen Aktionärseinheit zentralisiert werden oder, falls dies nicht möglich ist, einer Koordinierungsstelle übertragen werden, [die] über die erforderlichen Befugnisse und Kompetenzen verfügen muss, um ihren Verpflichtungen nachzukommen “. Die Zentralisierung der Rolle des Staates als Anteilseigner in einer einzigen Stelle, sei sie unabhängig oder einem Ministerium (Finanzen oder Wirtschaft) unterstellt, trägt dazu bei, die Strategie als Anteilseigner zu verdeutlichen und eine größere Kohärenz bei der Umsetzung dieser Strategie zu gewährleisten. Diese Zentralisierung ermöglicht es zudem, die erforderlichen Kompetenzen zu bündeln und ein integriertes Informationssystem über die staatlichen Beteiligungen aufzubauen. Sie erweist sich als wirksames Mittel, um eine strenge Grenze zwischen der Ausübung der Gesellschafterfunktionen und anderen staatlichen Tätigkeiten zu ziehen, die mit diesen in Konflikt geraten könnten – insbesondere im Bereich der Regulierung oder der öffentlichen Politik –, und um alle vermeintlichen oder tatsächlichen Interessenkonflikte zu vermeiden.

Um sich an diese Leitlinien anzupassen, hat Frankreich im Jahr 2004 die Agence des participations de l’État (APE) gegründet, um „den Staat als Aktionär und Eigenkapitalinvestor in als strategisch wichtig erachtete Unternehmen zu verkörpern“ und sein Beteiligungsportfolio zu verwalten. Die Interventionsdoktrin, die Aufgaben der APE, ihre Governance-Regeln, ihr Organigramm, ihre Kompetenzbereiche sowie die Einstellungsverfahren (Auswahl, Qualifikation, Erfahrung und Geschlecht ihrer Mitarbeiter, die sowohl aus dem öffentlichen als auch aus dem privaten Sektor stammen) sind auf ihrer Website klar dargelegt. So erfährt man, dass die Mehrheit der Verwaltungsratsmitglieder, die für Unternehmen im Zuständigkeitsbereich der APE berufen wurden, keine aktiven Beamten sind. Die APE veröffentlicht zudem einen jährlichen Tätigkeitsbericht, der (unter anderem) die Vergütung der Führungskräfte und Bevollmächtigten sowie die Bewertung der Unternehmen in ihrem Portfolio enthält. In Belgien ist die „Société fédérale de participations et d’investissement“ (SFPIM) nach dem gleichen Modell aufgebaut.

Der luxemburgische Staat ist Anteilseigner an Wirtschaftsunternehmen, die in zahlreichen Branchen tätig sind: Finanzwesen, Energieerzeugung und -verteilung, Verkehr, Telekommunikation, Satellitenbetrieb, Herstellung und Vertrieb von Stahlprodukten, Datenspeicherung, Rundfunk usw. Die Gründe, die den Staat dazu veranlasst haben, sich als Anteilseigner zu beteiligen, sind vielfältig: strategische Bedeutung des Sektors oder des Unternehmens, Rettung von Unternehmen in Schwierigkeiten, die ein systemisches Risiko oder eine potenzielle Beschäftigungskrise darstellen, sowie die Erschließung neuer Marktnischen für die Wirtschaft. Die Leitlinien definieren ein staatliches Unternehmen als jede juristische Person, die nach nationalem Recht als Unternehmen anerkannt ist (Aktiengesellschaft, Gesellschaft mit beschränkter Haftung, Kommanditgesellschaft auf Aktien) und tatsächlich unter der Kontrolle des Staates steht, „ entweder weil er der wirtschaftliche Eigentümer der Mehrheit der Stimmrechtsaktien ist oder weil er auf andere Weise eine gleichwertige Kontrolle ausübt, “, beispielsweise durch den Besitz von Golden Shares.

Unter diese Definition eines öffentlichen Unternehmens fallen die folgenden privatrechtlichen Gesellschaften: Encevo (die Muttergesellschaft von Enovos und Créos), Luxair, Cargolux, Lux-Airport, LuxConnect, LuxTrust. Dagegen gelten die Leitlinien nicht für Einrichtungen, „deren Hauptzweck darin besteht, eine Aufgabe im Rahmen der öffentlichen Politik wahrzunehmen, auch wenn die betreffenden Einrichtungen die Rechtsform eines Unternehmens haben“, wie beispielsweise die privatrechtlichen Gesellschaften SNHBM (Zugang zu bezahlbarem Wohnraum) oder LuxTram (kostenloser Nahverkehr). Die Leitlinien gelten zwar für staatliche Unternehmen, deren Aktien an der Börse notiert sind, nicht jedoch für Unternehmen, bei denen der Staat keine Kontrolle ausübt. In Fällen, in denen der Staat eine Minderheitsbeteiligung hält, muss von Fall zu Fall geprüft werden, ob er aufgrund gesetzlicher oder satzungsmäßiger Bestimmungen eine gleichwertige Kontrolle ausübt. So kann die SES als öffentliches Unternehmen angesehen werden, da der Staat nicht nur über eine Sperrminorität verfügt, sondern auch sein Veto gegen den Erwerb einer bedeutenden Beteiligung durch eine Partei, die allein oder gemeinsam mit anderen Akteuren handelt, einlegen kann. BGL BNP Paribas, an der der Staat über eine Sperrminorität verfügt, und die BIL, an der der Staat lediglich eine Beteiligung von zehn Prozent hält, fallen a priori nicht unter die Definition eines öffentlichen Unternehmens gemäß den Leitlinien.

Diesen zufolge „muss der Staat die Gründe für seine Beteiligung an dem jeweiligen öffentlichen Unternehmen darlegen und diese regelmäßig neu bewerten. Er muss [insbesondere] angeben, inwieweit jedes öffentliche Unternehmen Ziele der öffentlichen Politik verfolgen soll“ . Der luxemburgische Staat sollte daher regelmäßig bewerten und öffentlich darlegen, warum er weiterhin Anteilseigner seiner öffentlichen Unternehmen bleibt, insbesondere nachdem sich die Situation, die zu seinem Einstieg in das Kapital des Wirtschaftsunternehmens geführt hat, normalisiert hat. Warum kontrolliert der luxemburgische Staat beispielsweise nach wie vor ein Unternehmen, das Personenbeförderung (Luxair) oder Frachtbeförderung (Cargolux) betreibt, oder einen Flughafen betreibt (Lux-Airport) oder – auch wenn es sich nicht um öffentliche Unternehmen im Sinne der Leitlinien handelt – warum bleibt er lange nach seiner Beteiligung an deren Rettung weiterhin Haupt- bzw. bedeutender Anteilseigner von Geschäftsbanken (BGL, BIL)?

Der luxemburgische Staat festigt seine Kontrolle über die öffentlichen Unternehmen durch die von der BCEE und der SNCI (beides juristische Personen des öffentlichen Rechts) gehaltenen Parallelbeteiligungen. Die Idee bestünde darin, alle direkten und indirekten Beteiligungen an staatlichen Unternehmen sowie Minderheitsbeteiligungen (BGL, BIL usw.) in einer einzigen Einheit zu bündeln, die die Funktion des Staates als Anteilseigner wahrnehmen würde. Als Vorbild könnte beispielsweise die APE dienen. Im luxemburgischen Kontext würden die Mitarbeiter dieser staatlichen Einrichtung aus ehemaligen Beamten bestehen, die dem Land weiterhin dienen möchten, indem sie das während ihrer Laufbahn erworbene Know-how und ihre Erfahrung zur Verfügung stellen, sowie aus qualifizierten Personen, die direkt von der Einrichtung eingestellt werden. Das Personal der Einrichtung würde durch administrative und technische Unterstützung mit Kompetenzen in den Bereichen Rechnungswesen, Finanzen, Recht, IT usw. ergänzt – entweder intern oder durch Beauftragung von Dienstleistern. Die Einrichtung wäre einem zuständigen Ministerium unterstellt, bei dem es sich um das Staatsministerium, das Finanzministerium oder das Wirtschaftsministerium handeln könnte. Die Mitarbeiter wären entweder durch einen Arbeitsvertrag oder durch einen Dienstleistungsvertrag an die Agentur gebunden. Nach dem Vorbild ihrer französischen Schwesterbehörde würde die Agentur über ihren Auftrag als öffentlicher Anteilseigner fortlaufend gegenüber ihrem zuständigen Minister und in regelmäßigen Abständen gegenüber den Bürgern durch die Veröffentlichung von Jahresberichten Rechenschaft ablegen. Anstatt eine neue Einrichtung von Grund auf zu schaffen, wäre es denkbar, dass die SNCI als staatliche Beteiligungsagentur fungiert. Dies würde jedoch erhebliche Änderungen in ihrer Struktur, ihrer Führung und der Qualifikation ihres Personals erfordern.

Um Interessenkonflikte zu vermeiden, die Richtlinien einzuhalten, mehr Transparenz und Rechenschaftspflicht des Staates als Anteilseigner zu gewährleisten sowie eine zentralisierte Verwaltung zu ermöglichen, die eine effizientere, einheitlichere und professionellere Verwaltung der staatlichen Beteiligungen gewährleistet, ist die Einrichtung einer Agentur für staatliche Beteiligungen unerlässlich. Wird unsere nächste Regierung die Weisheit, die Weitsicht und den Mut haben, dies umzusetzen ?