Ein politischer Katechismus, der noch vervollkommnet werden muss

Auf Einladung der Conférence Saint-Yves hielt ich am 4. Juni in Luxemburg eine Rede. Dies war eine Gelegenheit, auf den Tag genau den zweiten Jahrestag der neuen luxemburgischen Verfassung zu feiern – wie wir wissen, trat sie am 1. Juli 2023 in Kraft. Es war auch eine Gelegenheit, die Veröffentlichung eines Buches anzukündigen, das ich gemeinsam mit dem Präsidenten des Staatsrats, Marc Thewes, zum Thema „Verfassungsrecht des Großherzogtums Luxemburg“ (Bruylant Verlag) verfasst habe und das im Laufe des Sommers erscheinen wird.

Vor acht Jahren war ich von der Konferenz der jungen Anwälte Luxemburgs und der Conférence Saint-Yves eingeladen worden, auf ihrer Podiumsveranstaltung das Wort zu ergreifen. In Anwesenheit von Prinz Guillaume hatte ich über die damals laufende „Verfassungsarbeit“ gesprochen. Angesichts der damals von der Abgeordnetenkammer geleisteten Arbeit hatte ich mir erlaubt zu sagen: „Es ist an der Zeit, den Verfassungsgebungsprozess abzuschließen.“ Man hat mir kein Gehör geschenkt. Es dauerte noch fünf Jahre, bis die neue Verfassung verabschiedet wurde; dies geschah am 17. Januar 2023.

Die Saint-Yves-Konferenz hielt es für sinnvoll, eine „Bestandsaufnahme“ – der Stärken und Schwächen – des neuen Verfassungsdokuments vorzunehmen. Da sie um mein seit einem halben Jahrhundert bestehendes großes Interesse an der Organisation und Funktionsweise der luxemburgischen Institutionen wusste, lud sie mich ein, gemeinsam mit Kollegen und Fachkollegen an dieser Bestandsaufnahme mitzuwirken. Für jeden Einzelnen war es zudem eine kurze Gelegenheit, sein Wissen im Bereich des öffentlichen Rechts auf den neuesten Stand zu bringen.

Was ist von der neuen Verfassung zu halten? Ich werde nicht um den heißen Brei herumreden. Ohne mich in die Debatten eines Nachbar- und Bruderstaates einzumischen, erlaube ich mir Folgendes zu sagen: Die neue Verfassung – so muss man sie fortan nennen – weist unbestreitbare Vorzüge auf. Wir haben es mit einer schönen und guten Verfassung zu tun. Worin liegen diese Vorzüge? Ich antworte ohne zu zögern: Es ist eine moderne, schlüssige und nachhaltige Verfassung. Sie kann sich im Vergleich zu den Dokumenten, die in der heutigen Verfassungswelt existieren, durchaus behaupten.

Die Modernität der luxemburgischen Verfassung kommt in der Formulierung ihrer einleitenden Bestimmungen zum Ausdruck. Es handelt sich um einen regelrechten politischen Katechismus. Er zählt drei Grundsätze auf, die eine politische Gesellschaft wie Luxemburg im ersten Viertel des 21. Jahrhunderts leiten müssen: Demokratie, Monarchie und parlamentarisches System. Er schafft die Grundlage für den Rechtsstaat und verkündet in einer weitreichenden Perspektive die Rechte und Freiheiten der Bürger sowie die der Ausländer, die sich auf dem großherzoglichen Staatsgebiet aufhalten.

Die Kohärenz der luxemburgischen Verfassung beruht darauf, dass sie das Handeln der staatlichen Behörden und das Verhalten der Bürger in eng miteinander verflochtene nationale und internationale Gesellschaften einbettet. Die Präsenz der europäischen Justizorgane in Luxemburg trägt nicht zuletzt zu dieser fast schon instinktiven Verbundenheit mit der Union bei. Wie seit langem betont wird, hatte der Dialog zwischen dem luxemburgischen Staat und den europäischen Institutionen weder zum Ziel noch zur Folge, die Souveränität des Staates zu beeinträchtigen. Im Gegenteil: Die Integration hat sie gestärkt.

Die Beständigkeit der Verfassung hängt nicht allein von der Qualität der Texte ab, die im Jahr 2023 entstanden sind. Sie hängt vielmehr vom Verhalten derjenigen ab, die sie in unterschiedlicher Funktion umsetzen werden. Das Revisionsverfahren wurde erheblich vereinfacht. Achtung! Die Abgeordnetenkammer sollte sich nicht dazu berechtigt fühlen, das ihr eingeräumte weitreichende Mandat auszunutzen, um den Verfassungstext nach Belieben und in alle Richtungen zu ändern, sobald dem Gesetzgeber ein kleiner Stein in den Schuh gerät. Mit Hilfe des Staatsrats wäre sie gut beraten, jedes Mal das Für und Wider abzuwägen. Das Vorsorgeprinzip gilt auch in Verfassungsfragen.

Heißt das etwa, dass die Verfassung von 2023 perfekt ist – vorausgesetzt, ein Verfassungstext könnte irgendwo auf der Welt überhaupt ein solches Qualitätsniveau erreichen? Auch hier möchte ich mich klar ausdrücken. Ich habe mich Anfang Juni vor einem Publikum geäußert, das sich im Wesentlichen aus Richtern und Rechtsanwälten zusammensetzte. Ich habe nicht versucht, korporatistische Reflexe zu schüren. Aber ich habe mir erlaubt, diese einfache Feststellung zu treffen. Die Verfassung von 2023 ist sehr knapp gehalten, wenn sie die Struktur der Justizbehörden in Luxemburg beschreibt. Der Oberste Gerichtshof, das Kassationsgericht und das Verwaltungsgericht tauchen im Organigramm der Justizbehörden kaum auf. Während – überraschenderweise – der Nationale Justizrat einen prominenten Platz in der Verfassung einnimmt. Warum diese Doppelstruktur? Noch heikler ist es. Da eine verfassungsrechtliche Grundlage fehlt, hat der Gesetzgeber nun freie Hand, mit einfacher Mehrheit über heikle Fragen der Justizorganisation zu entscheiden und die jeweiligen Zuständigkeiten der einzelnen Gerichte festzulegen. Prägnanz ist eine Tugend, doch Lakonismus oder gar Schweigen können ein Mangel sein. Politisch gesehen dürfte es nicht schwer sein, dies zu korrigieren. Das Ansehen des Landes – nicht nur das der Justiz – hängt davon ab.

Zweiter kritischer Punkt. Die luxemburgische Verfassung hat sich mit einem gewaltigen Problem befasst, nämlich der Hierarchie der Rechtsquellen – sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene. Anstatt diese gewaltige Gebirgskette in Angriff zu nehmen, indem sie jeden Gipfel nacheinander vorsichtig erklomm, hielt sie es für zweckmäßig, so schnell wie möglich voranzukommen. Sie hat eine Reihe komplexer Fragen in einem einzigen, sehr kurzen Artikel geregelt, nämlich in Artikel 102: „ Die Gerichte wenden Gesetze und Verordnungen nur insoweit an, als sie mit den übergeordneten Rechtsnormen im Einklang stehen. “ Der Wortlaut ist knapp gehalten. Für Männer und Frauen, die sich nicht eingehend mit öffentlichem Recht befassen, ist er schwer verständlich. Er soll angeblich aus der belgischen Verfassung entlehnt sein, was nicht zutrifft. Es geht nicht nur um die Form, sondern auch um den Inhalt. Der Text vermischt äußerst unterschiedliche Annahmen.

Kann man die Frage der Vereinbarkeit eines luxemburgischen Gesetzes mit einem europäischen Vertrag mit der Frage der Vereinbarkeit einer kommunalen Verordnung mit einem großherzoglichen Erlass gleichsetzen? Eine pauschale Formulierung schreibt jedoch im Namen des äußerst abstrakten Prinzips der „Hierarchie“ oder der normativen „Vorrangigkeit“ eine identische Lösung vor. Darüber hinaus lässt sich die gewählte Lösung nicht mit den Befugnissen vereinbaren, die dem Verfassungsgericht zehn Artikel weiter zuerkannt werden. Das Mindeste wäre gewesen, ausdrücklich klarzustellen, dass Artikel 102 der Verfassung „unbeschadet“ – wie Juristen sagen – der Anwendung von Artikel 112 gelten soll.

Das ist keine gute Arbeitsweise. Wir müssen uns in aller Ruhe erneut mit dieser Problematik befassen und nacheinander Regeln festlegen, die für alle verständlich sind, auch für die Justizbehörden. Ich möchte nur noch eines hinzufügen: Wer auch immer wir sind, welche Aufgaben wir auch immer wahrnehmen oder in welcher Lage wir uns auch immer befinden – lasst uns der neuen Verfassung Vertrauen schenken. Lasst sie funktionieren. Sie ist es wirklich wert.