Alex Bodry hat soeben „Luxemburg, sein politisches System und seine Institutionen“ veröffentlicht, ein 390 Seiten starkes Werk, das eine Mischung aus Lehrbuch zum Verfassungsrecht und politischem Essay darstellt. Der sozialistische Veteran (66 Jahre) hat sich seine Fähigkeit zum Staunen bewahrt. Zahlreichen Passagen (oft den interessantesten) seines Buches gehen die Adverbien „ seltsamerweise“ und „überraschenderweise“ oder durch die Adjektive „außergewöhnlich“ und „bemerkenswert“ eingeleitet. Selbst nach vierzig Jahren in der Politik stellt Bodry die Routinen des Establishments noch immer in Frage. Auf Seite 314 weist er so auf das große luxemburgische Paradoxon hin: „Ein gewisser Konservatismus und eine Zurückhaltung gegenüber radikalen Veränderungen in einer Gesellschaft, die sich doch weitgehend gewandelt und modernisiert hat.“
Der Jurist Alex Bodry bietet „einen umfassenden Überblick“ über die Institutionen. Sein Lebenslauf lässt ihn als einen der am besten qualifizierten Personen für eine solche Aufgabe erscheinen. Im Vorwort räumt er ein, dass er „die Perspektive eines politischen Akteurs“ eingenommen hat, da er die meisten Institutionen, über die er schreibt, aus dem Inneren kennengelernt hat. Es handelt sich also um den Bericht eines Insiders. Alex Bodry, seit 2020 Staatsrat, war Abgeordneter (1984–1989, dann 1999–2020), Minister (1989–1999), Bürgermeister (2004–2014), Parteivorsitzender (2004–2013) und Fraktionsvorsitzender (2013–2019). Er war sowohl in der Opposition als auch in der Regierungsmehrheit tätig. Er hat unzählige Kompromisse ausgehandelt und die Spaltung von 2013 mitgetragen. Vor allem war er an der Seite von Paul-Henri Meyers (dem „Robespierre“ der CSV) die treibende Kraft hinter der endlosen Verfassungsreform. In dem Buch von Alex Bodry tritt Alex Bodry in der dritten Person auf. Zum Beispiel auf Seite 216 : „&Die jüngsten Minister der Nachkriegszeit waren Jean-Claude Juncker und Eric Thill im Alter von 29 Jahren, Alex Bodry im Alter von 30 Jahren und Michel Wolter im Alter von 32 Jahren zum Zeitpunkt ihrer Ernennung.“
Eine der zentralen Thesen des Buches, die mehrfach bekräftigt wird, ist die Verlagerung des Machtzentrums vom Parlament zur Regierung. Alex Bodry spricht von einer „massiven Verschiebung der politischen Machtverhältnisse“. Weiter stellt er fest, dass „die parlamentarische Mehrheit und die Regierung, die meist einen geschlossenen Block bilden, damit dem Prinzip der Gewaltenteilung, das den Verfassungsrechtlern so am Herzen liegt, einen schweren Schlag versetzen“. Doch „seltsamerweise“ spiegelt sich diese „kaum umkehrbare“ Entwicklung nicht in den Gesetzestexten wider, ganz im Gegenteil: „&„Noch nie in der Geschichte des Landes verfügte ein Parlament – zumindest theoretisch – über so viele Befugnisse und Instrumente zum Handeln und zur Kontrolle“, meint Bodry. Zumindest auf dem Papier wäre die Abgeordnetenkammer „bestens gerüstet, um die politische Vorherrschaft der Regierung einzuschränken“. Wenn sie es wollte, könnte sie also „die zentrale Position im politischen und institutionellen System Luxemburgs einnehmen“. Liest man diese Passagen, denkt man an das Machtgefüge, das sich derzeit innerhalb der CSV zwischen dem Fraktionsvorsitzenden Marc Spautz und Premierminister Luc Frieden abzeichnet. Der eine hat versprochen, nicht „der Chor“ der Exekutive zu sein. Der andere präsentiert sich als „CEO“ der Regierung, der über seine „Abteilungsleiter“, also die Minister, wacht.
Alex Bodry legt die Verfassung anders aus. Diese habe die Frage geklärt, indem sie dem Premierminister „eine vorherrschende Rolle“ innerhalb der Regierung verweigert habe. Er hätte lediglich die Rolle eines „politischen Koordinators“ zu übernehmen, dessen Aufgabe es sei, „die Einheit der Politik zu wahren“. Als „Primus inter pares“ der Ministerpräsident würde somit keine hierarchische Macht über die anderen Minister ausüben, die weiterhin „die Leiter ihrer Ressorts“ bleiben. Der Ministerpräsident würde zudem nicht „seine“ Regierung bilden, erinnert Bodry: „ Entgegen einer weit verbreiteten Meinung haben sich weder der Regierungsbildner (zukünftiger Ministerpräsident) noch erst recht der Großherzog in der Vergangenheit gegen einen Vorschlag zur Ernennung eines Ministers durch eine der Koalitionsparteien ausgesprochen “.
Die Regierungsbildung ist ein heikler Moment. Der Großherzog spielt dabei eine zentrale Rolle, da er das Vorrecht hat, einen Regierungsbildner oder einen Informanten zu benennen: „Er kann den Verhandlungen über die künftige Regierung tatsächlich eine Richtung vorgeben.“ Im Falle einer „falschen Wahl“ könnte er sich der Kritik aussetzen, schreibt Bodry und erinnert an die Ereignisse vom Oktober 2013 und den „ Schweißausbruch “, den das Gerücht über die Ernennung „ eines liberalen Informanten, der einer Koalition aus Liberalen, Sozialisten und Grünen eher ablehnend gegenüberstand “. (Der Autor bezieht sich wahrscheinlich auf den DP-Politiker Henri Grethen.) In den Niederlanden, so bemerkt Bodry, benennt nicht mehr der König, sondern der Parlamentspräsident den Regierungsbildner. Die dem Großherzog gewidmeten Seiten (siehe „d’Land“ der vergangenen Woche) werden zweifellos Aufmerksamkeit erregen. Alex Bodry versucht, jegliche Polemik zu vermeiden. Auf die Frage „Republik oder Monarchie“ lautet seine Antwort diplomatisch: „Es ist klug, beim Status quo zu bleiben.“
Im Untertitel verspricht das Buch einen „Rückblick“, eine „Bestandsaufnahme“ und „Ausblick“. Alex Bodry wechselt zwischen eher beschreibenden rechtlichen Erläuterungen, eher kritischen politischen Kommentaren und „anschaulichen Anekdoten“, die ziemlich pikant sind. Der eilige Leser wird versucht sein, direkt zu den „Kommentaren“ zu springen: 26 grau hinterlegte Kästen, die über das gesamte Buch verteilt sind. Darin gibt der Autor seine persönlichen Meinungen wieder, gibt einige historische Rückblicke und rechnet mit dem einen oder anderen ab. Bodry begnügt sich nicht mit einer Auslegung der Verfassungstexte. Er konfrontiert sie mit der Praxis. Und gewährt einige kurze Einblicke hinter die Kulissen der Macht.
Alex Bodry beschreibt Entscheidungsgremien, die in den Lehrbüchern für Staatsbürgerkunde nicht vorkommen. Am Tag vor oder am Morgen der Regierungssitzung treffen sich die Minister zu einer „Vorberatung“ mit dem Parteivorsitzenden und dem Fraktionsvorsitzenden. „Normalerweise essen die Regierungsmitglieder derselben Partei nach Ende der Sitzung gemeinsam zu Mittag – ein Moment der Nachbesprechung und der Teambildung!“, bemerkt Bodry. („Seit 2024 scheint die CSV diese Tradition aufgegeben zu haben“, fügt er hinzu.) Die „heiklen Themen“ werden im kleinen Kreis zwischen „den einflussreichsten Mitgliedern der Koalition“ besprochen. Während der rot-blau-grünen Koalition sprach man von der „kleinen Regierung“, die ursprünglich aus vier Vertretern pro Partei bestand: zwei Ministern, dem Parteivorsitzenden und dem Fraktionsvorsitzenden. (Die Zusammensetzung dieses Kriseninstruments wird sich gegen Ende der Amtszeit von Gambia ändern und dann nur noch den Premierminister, die beiden Vizepremierminister sowie den Vorsitzenden der DP umfassen.) Bei grundlegenden Meinungsverschiedenheiten zwischen den Koalitionspartnern werden „ Fraktionsübergreifende Sitzungen “ einberufen, um „ eine reibungslose Verabschiedung “ des Gesetzentwurfs zu gewährleisten. Auch die zuständigen Minister werden dazu eingeladen. „Die Gewaltenteilung ist in Luxemburg wirklich sehr flexibel“, kommentiert Alex Bodry.
Angesichts der „Allmacht der Exekutive“ bliebe die Verfassungsfrage „die letzte Bastion der Abgeordneten“, schreibt Bodry, der sich zu seiner Zeit als Abgeordneter intensiv im Ausschuss für Institutionen und Verfassungsreform engagiert hatte. Er richtet einen Appell an die Abgeordneten: „Der Gesetzgeber soll endlich ein vollwertiger Gesetzgeber werden.“ Die Haushaltsdebatten seien das „eindringlichste“ Beispiel für die derzeitige parlamentarische Schwäche. Die Prüfung nach Departements wurde aufgegeben, die Zahl der Ausschusssitzungen geht zurück und die Haushaltsdebatten beschränken sich auf „eine allgemeine Diskussion“, beklagt Bodry. „&Im Laufe der Zeit haben das Parlament, die Mehrheit und die Opposition diese Angelegenheit schließlich der Regierung überlassen.“ Ein weiteres Zeichen für den parlamentarischen Verfall: Der Großteil der in den Ausschüssen verabschiedeten Änderungsanträge „wird direkt oder indirekt in den Ministerien ausgearbeitet“. Alex Bodry erwähnt nebenbei die Dreiparteienvereinbarungen, die „einen Verstoß gegen das System der parlamentarischen Demokratie“ darstellten, da die Abgeordnetenkammer dadurch zu einer „bloßen Abnickkammer“ degradiert werde.
Um den Schein zu wahren, bleiben noch die parlamentarischen Anfragen, „wobei einige Abgeordnete sich offenbar in einem Wettstreit um den Meistertitel bei den parlamentarischen Anfragen messen“. Untersuchungsausschüsse würden hingegen weitaus „wirksamere“ Handlungsmöglichkeiten bieten, ähnlich denen eines Untersuchungsrichters. Die Nationalversammlung hat davon „nur in homöopathischen Dosen Gebrauch gemacht“: „In der gesamten parlamentarischen Geschichte der Nachkriegszeit gab es nur drei davon“, schreibt Alex Bodry, der den Vorsitz bei zwei davon innehatte. Seit 2023 reicht ein Drittel der Abgeordneten aus, um eine solche Untersuchung einzuleiten, was „die Rechte der Opposition bei der Kontrolle der Regierungstätigkeit erheblich stärkt“, urteilt Bodry. Weiter rät er, „davon mit Bedacht Gebrauch zu machen“: „Die parlamentarische Untersuchung muss die Ausnahme bleiben.“ Die Abgeordneten der Opposition scheinen seine Zurückhaltung zu teilen. Während sich der Sonderausschuss „Caritas“ festfährt, wird die Option eines Untersuchungsausschusses nur sehr zaghaft ins Spiel gebracht.
Alex Bodry macht keinen Hehl aus seinem Misstrauen gegenüber der „parlamentarischen Diplomatie“, also die Vielzahl interparlamentarischer Versammlungen, die jeweils über eine eigene Abgeordnetendelegation verfügen, sei es bei der NATO, der Weltraumkonferenz, der Frankophonie, der Benelux-Union oder der Union für den Mittelmeerraum… All dies sei „von untergeordneter Bedeutung“, urteilt Bodry. An seine ehemaligen Kollegen richtet er einen Mahnruf: „Bevor man diesen Schwerpunkt der parlamentarischen Arbeit eines kleinen Parlaments ausbaut, muss man sich vorrangig auf die beiden wesentlichen Aufgaben der Kammer konzentrieren: Gesetzgebung und Kontrolle.“
Nach der Lektüre des Buches gewinnt man den Eindruck, dass der Staatsrat mehr politische Macht ausübt als der Abgeordnete. „In vielen Situationen ist es ausschließlich die Stellungnahme des Staatsrats, die die Debatten im Ausschuss prägt“, schreibt Bodry. Daher war das Kapitel über den Staatsrat zweifellos das heikelste. Als Vizepräsident dieses hohen Gremiums bewegt sich Bodry auf dünnem Eis. Dennoch thematisiert er mit einer gewissen Respektlosigkeit die Spannung, die einer Institution innewohnt, die zwar nicht gewählt ist, aber „eine Mitgesetzgeberfunktion“ ausübt, und „einen manchmal entscheidenden Einfluss“ auf den Gesetzgebungsprozess ausübt, „indem er diesem manchmal das Tempo und seine Auslegung der übergeordneten Rechtsnormen auferlegt“. Kurz gesagt: Auch wenn er im Allgemeinen „aus der Perspektive eines Rechtsbeirats“ dargestellt wird, sei der Staatsrat in Wirklichkeit „ein politisches Organ“. Sein Nutzen steht für Bodry außer Frage, sei es zur Gewährleistung der Qualität der Gesetzgebung oder zur Verteidigung der Rechtsstaatlichkeit. Doch er wirft eine eher heikle Frage auf: „Reicht eine Verankerung in der Verfassung als Legitimationsgrundlage aus?“ Alex Bodry zieht es vor, diese Frage nicht direkt zu beantworten: „Die Debatte bleibt offen.“
Am Ende seines Buches bringt er jedoch eine Idee vor, als wolle er einen Stein ins Wasser werfen. Unter seinen zwanzig Kollegen in der Hohen Körperschaft wird dies den meisten sicherlich wenig gefallen: „ &Da […] eine Mehrheit der Mitglieder des Staatsrats den politischen Charakter der Institution und ihres Auftrags in Frage zu stellen scheint, bestünde eine ‚radikalere‘ Reform darin, ihre Zuständigkeiten auf die eines Rechts- und Gesetzgebungsrats im engeren Sinne zu beschränken […] Dies würde zu einer stärkeren Professionalisierung dieser Institution führen “. Konkret würde dies bedeuten, das (dreimonatige) Vetorecht des Staatsrats abzuschaffen. Man kann diese Passage als Argumentation ad absurdum lesen. Es gibt nur zwei Möglichkeiten, scheint Alex Bodry zu sagen. Wenn der Staatsrat weiterhin in das Gesetzgebungsverfahren eingreifen will, muss er politische Legitimität nachweisen und seine Zusammensetzung muss die „proportionale Vertretung der politischen Kräfte“ widerspiegeln. Erklärt sich der Staatsrat hingegen für frei von jeglicher politischen Bindung, sollte er die logische Konsequenz daraus ziehen und sich auf eine rein technische Rolle beschränken. Es ist nicht schwer zu erraten, was Alex Bodry zu diesen Überlegungen inspiriert hat. Offensichtlich hat er die Ablehnung der Kandidatur von Max Leners, der von der LSAP vorgeschlagen worden war, durch den Staatsrat noch nicht verdaut. „Die hohe Institution scheint nicht ganz immun gegen die Versuchung, Intrigen zu spinnen“, sagt Bodry in einem seiner Kommentare, ohne ausdrücklich auf den abgelehnten Kandidaten Bezug zu nehmen. Der Staatsrat habe „die Grenze zur Rechtswidrigkeit gestreift“, indem er „absichtlich“ das politische Ungleichgewicht in seinen Reihen verstärkt habe.
Alex Bodry beschränkt sich nicht auf eine Analyse der drei Staatsgewalten. Er widmet auch den politischen Parteien viel Raum. Seine Einschätzung ist kaum ermutigend. Die Zahl der Mitglieder „scheint zu stagnieren oder sogar zurückzugehen“. Die interne Demokratie sei „in einer Krise“: „Die meisten Parteitage sind zu gut geölten Shows geworden, die darauf ausgelegt sind, den Zusammenhalt der Partei zu demonstrieren und wichtige Botschaften nach außen zu vermitteln.“ Kurz gesagt,nbsp;die Parteien würden sich in „Wahlmaschinen“ verwandeln: „Man hat deutlich den Eindruck, dass politische Entscheidungen in den Parteien zunehmend von sehr kleinen Kreisen von Führungskräften getroffen werden.“ Luc Frieden trieb diese Logik auf die Spitze, indem er sich den Vorsitz der CSV sicherte und dabei die Notwendigkeit der „Geschlossenheit“ anführte. Das Buch zeichnet somit eine dreifache Aushöhlung der Demokratie nach: Das Parlament wird von der Regierung in den Schatten gestellt, die Parteien von den Fraktionen und die ehrenamtlichen Aktivisten von den Berufspolitikern.
Alex Bodry äußert sich kritisch gegenüber der jungen Generation, die die Politik zunehmend zu ihrem Beruf macht – und zwar bereits direkt nach dem Studium. Bodry spricht von „der Entstehung einer neuen ‚Kaste‘ von Politikern, die aus dem Pool der professionellen Mitarbeiter von Abgeordneten hervorgehen […], die oft über keine oder nur wenig Berufserfahrung außerhalb der nationalen Politik verfügen“. Es wäre besser, wenn sie zunächst „die Realität vor Ort“ kennenlernen und „Erfahrungen als Aktivisten“ sammeln würden, meint Bodry. Diese Kritik spiegelt die wider, die Lionel Jospin kürzlich in Bezug auf die „Macronie“ geäußert hat: „Wir haben unsere Ausbildung weder in Ministerkabinetten noch als parlamentarische Referenten absolviert. Wir gingen einem Beruf nach, daher kannten wir die Gesellschaft“, erklärte der ehemalige sozialistische Premierminister im Mai 2024 auf France Culture.
Weitere Faktoren gefährden das demokratische Spiel. Zum Beispiel das Verschwinden der Arbeiter aus der Kammer, „eine Verzerrung, die sich auf den Inhalt der öffentlichen Politik auswirken könnte“. Abschließend geht Alex Bodry schließlich auf die Frage des Wahlrechts ein, dessen Ausweitung auf Nicht-Luxemburger ihm sowohl „persönlich unvermeidlich“ als auch „schwer umsetzbar“ erscheint. Eine solche Öffnung käme ohne ein Referendum nicht mehr in Frage, „und zwar aus Respekt vor der Haltung, die 2015 von mehr als drei Vierteln der Wähler zum Ausdruck gebracht wurde“. Was also tun? In diesem Punkt wird Bodrys Text ausweichend und vage. Eine „erneute Diskussion“ wäre erforderlich. In der Zwischenzeit müssten die nicht-luxemburgischen Einwohner „in die Verfahren der Bürgerbeteiligung“ einbezogen werden. Dies könnte bei den Stellen im öffentlichen Dienst beginnen, deren Zugang „überprüft werden“ sollte. Die Verwaltungsstrukturen, „ein Erbe der Vergangenheit“, seien überfordert, meint Bodry. Er kritisiert scharf „die Neigung der politischen Akteure, die Gefahr zu ignorieren, dass Luxemburg an die Grenzen seiner Fähigkeit stößt, sich autonom zu verwalten und als souveräner Staat zu agieren“.
In den Vereinigten Staaten zeichnen sich die Umrisse eines neuen Faschismus ab, in Frankreich formiert sich die Rechte neu um den Le-Pen-Clan, in Deutschland kommt die extreme Rechte auf rund zwanzig Prozent, und in Österreich steht ein selbsternannter „ Volkskanzler“ darauf, die Macht zu übernehmen. Luxemburg scheint vom Aufstieg der extremen Rechten weitgehend verschont zu bleiben, zumindest wenn man die Wahlergebnisse betrachtet. Alex Bodry macht keinen Hehl aus seiner Bewunderung für die „außerordentliche Stabilität“ des Großherzogtums, „diese erstaunliche Widerstandsfähigkeit der Institutionen“. Doch er ist nicht naiv: „&Ein relativer Wohlstand“ und „soziale Maßnahmen“ hätten es bisher ermöglicht, die Gefahr durch die extreme Rechte „einzudämmen“, schreibt er. Die Frage lautet: „ Wie lange noch ?“ Nach Ansicht des Staatsrats müssen die Grundrechte und -freiheiten „ geschützt “ werden. Zudem müsse „das Gewicht möglicher Gegenkräfte“ gestärkt werden: „ Die Unabhängigkeit der Justiz nachhaltig zu schützen und den Medienpluralismus zu bewahren, das sind zwei absolute Prioritäten im Kampf gegen den in Europa vorherrschenden Illiberalismus. “
