Am 30. September 1940 unterzeichnete der nationalsozialistische Gauleiter und Chef der Zivilverwaltung für Luxemburg, Gustav
Simon, eine Verordnung, die das Inkrafttreten von 21 deutschen Steuergesetzen in Luxemburg vorsah, darunter vor allem die Reichsabgabenordnung (AO) vom 22. Mai 1931. Die Veröffentlichung erfolgte durch einfachen Verweis auf das Reichsgesetzblatt1. Zwei weitere Verordnungen derselben Art folgten noch im selben Jahr2. Diese schrittweise Vorgehensweise anstelle der sofortigen Einführung des gesamten deutschen Rechts (wie in den belgischen Ostkantonen) deutete darauf hin, dass sich Deutschland für eine faktische statt einer rechtlichen Annexion Luxemburgs entschieden hatte.
Diese Maßnahmen als „offensichtliche Verstöße gegen die internationalen Übereinkommen, die die Ausübung der faktischen Macht und die Pflichten der Besatzungsmacht regeln“ anprangernd, erklärte die luxemburgische Exilregierung am 22. April 1941 deren „radikale Nichtigkeit“ und beschloss, dass sie „ [als] mit der Befreiung des Gebiets von Rechts wegen aufgehoben gelten “3. Diese Formulierung, die ziemlich widersprüchlich war (denn warum sollte man eine „radikal nichtige“ Maßnahme aufheben?), war unverändert aus einem belgischen Gesetzeserlass übernommen worden4. Am 13. Juli 1944 verschärfte die luxemburgische Exekutive ihre Aussage und sprach von Maßnahmen, die „nichtig und wirkungslos“ seien5. Am 26. Oktober jedoch, nach seiner Rückkehr aus dem Exil und angesichts erheblicher finanzieller Bedürfnisse, beschloss er, dass die wesentlichen Teile der deutschen Steuergesetzgebung „bis auf Weiteres“ beibehalten würden6. Da der politische Wille fehlte, kam es nie dazu. Der Rechtsstreitausschuss des Staatsrats7 und anschließend das Verwaltungsgericht8 bestätigten diesen Sachverhalt. Heute bildet die AO das Rückgrat des luxemburgischen Steuerrechts. Und doch bleibt sie umstritten9. Es wurde sogar angedeutet, dass sie, da sie rechtswidrig eingeführt worden sei, nicht von den luxemburgischen Behörden übernommen werden hätte dürfen10. Was ist davon zu halten ? Aus völkerrechtlicher Sicht scheint die Lage recht eindeutig zu sein. Es besteht kein Zweifel daran, dass die Einführung der AO durch die deutschen Besatzer in doppelter Hinsicht rechtswidrig und sogar nichtig war.
Zunächst einmal ergab sie sich aus einer Invasion, die gegen das Kriegsrecht (jus ad bellum) verstieß. Am 10. Mai 1940 hatte Deutschland gegen die internationalen Verpflichtungen verstoßen, die die Existenz Luxemburgs als neutraler und unabhängiger Staat garantierten, insbesondere gegen die beiden Londoner Verträge von 1839 und 1867. Zwar hatte die luxemburgische Neutralität in der Zwischenkriegszeit gewisse Fragen aufgeworfen. Dennoch galt dieser Grundsatz nach wie vor als unumstößlich, und an seiner Verletzung durch Deutschland bestand kein Zweifel11. Die Drohung einer „völligen Vernichtung“ des luxemburgischen Staates im Falle eines Widerstands gegen die Besatzungsmacht, die dem Generalsekretär der Regierung, Albert Wehrer, am 10.Mai 194012 dem Generalsekretär der Regierung, Albert Wehrer, mitgeteilt wurde, stand ebenso im Widerspruch zu den von Deutschland eingegangenen Verpflichtungen. Schließlich verstieß die Invasion Luxemburgs gegen den Briand-Kellogg-Pakt von 1931, der jeden Angriffskrieg verboten hatte – ein Begriff, den der luxemburgische Geschäftsträger in Paris, Antoine Funck, bereits am 11. Mai 194013 nicht zu zögern, verwendete. Seit dem Einmarsch Japans in China im Jahr 1931 waren die Vereinigten Staaten jedoch der Ansicht, dass Staaten verpflichtet seien, aus Angriffskriegen resultierende Zustände nicht anzuerkennen. Der Völkerbund hatte sich diese „Stimson-Doktrin“ sogleich zu eigen gemacht. Die Einstufung der deutschen Gesetzgebungsmaßnahmen durch die luxemburgische Exilregierung bereits 1941 als von „radikaler Nichtigkeit“ betroffen kann als Bestätigung dieser Doktrin verstanden werden.
Zweitens stellte, wie die luxemburgische Regierung ausdrücklich hervorgehoben hatte, die Einführung des AO an sich bereits einen Verstoß gegen das Kriegsrecht (jus in bello) dar. Dieses regelt die Art und Weise, wie ein bereits im Gange befindlicher Krieg geführt werden muss, und umfasst das Besatzungsrecht. Im Rahmen des Besatzungsrechts darf ein Staat, der – rechtmäßig oder unrechtmäßig – in das Hoheitsgebiet eines anderen Staates einmarschiert, nicht als Ausübender seiner Souveränität angesehen werden, sondern nur als Ausübender einer faktischen Autorität. Da diese Autorität den Grundsätzen der nationalen Souveränität und des Selbstbestimmungsrechts der Völker zuwiderläuft, ist sie zwangsläufig vorübergehend. Sie ist zudem in ihrem Umfang begrenzt: Wie in Artikel 46 der Haager Landkriegsordnungen von 1899 und 1907 über die Gesetze und Gebräuche des Landkriegs betont wird, muss die Besatzungsmacht „[die] im Land geltenden Gesetze [einhalten], sofern keine zwingenden Gründe dagegen sprechen““. Die Einführung der AO missachtete diesen Grundsatz. Da sie mit dem erklärten Ziel einer „Wiedereingliederung“ Luxemburgs in das deutsche „Volkstum“14 durchgeführt wurde, war sie als Teil einer faktischen Annexion zu betrachten. Da diese Maßnahme die begrenzten Befugnisse der Besatzungsmacht überschritt, konnte sie zu Recht als nichtig angesehen werden.
Diese doppelte Nichtigkeit hinderte die luxemburgischen Behörden jedoch keineswegs daran, die Ausschreibung auf eigene Rechnung zu übernehmen. Bis zur Erfassung der Protokolle des Regierungsrats für den Zeitraum 1944–1955 durch das Nationalarchiv bleiben die genauen Umstände dieser Entscheidung im Dunkeln. Es erscheint jedoch wahrscheinlich, dass die Regierung nicht alle praktischen Konsequenzen einer Nichtigkeit der AO hätte tragen können, wie sie zeitweise von ihrem Rechtsberater René Blum15 angedeutet wurde, insbesondere die Rückzahlung der von der Besatzungsmacht erhobenen Steuerschulden. Aus eher theoretischer Sicht ist zudem anzumerken, dass die „Stimson-Doktrin“ kein Selbstzweck ist, sondern darauf abzielt, die Festigung einer rechtswidrigen Situation zu verhindern16. Dieses Risiko bestand in Luxemburg jedoch nach dem Abzug der Besatzungsmacht nicht mehr. Die Übernahme des AO durch Luxemburg – übrigens bereinigt um seine rassistischen und antisemitischen Bestimmungen – war kein Einzelfall: Die Niederlande verfolgten bis 1953 eine ähnliche Lösung17.
Bedeutet das, dass Luxemburg auf unbestimmte Zeit die Seiten des Reichsgesetzblatts heranziehen kann, um sein Steuersystem zu gestalten? Das ist zu bezweifeln. Während die österreichischen Behörden darauf geachtet haben, konsolidierte Fassungen der beim Anschluss eingeführten und noch immer geltenden deutschen Gesetze zu veröffentlichen, begnügt sich Legilux damit, eine lückenhafte Fassung der AO anzuzeigen, die vor mehreren Jahrzehnten privat veröffentlicht wurde. Der Gesetzgeber hat diese inzwischen mit Satzfetzen auf Französisch angereichert, was zu einem kaum verständlichen Kauderwelsch geführt hat, das Willkür Tür und Tor öffnet und ein echtes Problem der Rechtssicherheit darstellt. Langfristig riskiert der luxemburgische Staat eine Rüge durch den europäischen Richter. Um dieses Risiko auszuschließen, scheint die Ausarbeitung eines neuen Gesetzestextes, der sich vielleicht an der AO orientiert, aber in der Hauptsprache des Gesetzgebers verfasst ist, die geeignetste Lösung zu sein. In der Zwischenzeit wäre zumindest die jährliche Veröffentlichung einer konsolidierten Fassung des AO-Textes angebracht. Das Versprechen der neuen Koalition, „den Zugang zum Gesetz zu verbessern“, sollte sie dazu veranlassen, in diesem Sinne zu handeln.
