d’Land: Der neue Innenminister Léon Gloden (CSV) hat soeben grünes Licht für das im März von der blau-schwarzen Mehrheit der Stadt Luxemburg verhängte generelle Bettelverbot gegeben. Im April 2021 hatte der Europäische Gerichtshof in Straßburg entschieden, dass ein solches Verbot gegen die Menschenrechtskonvention verstößt. Sie waren Mitglied der Kammer, die dieses Urteil gefällt hat. Was halten Sie von der Kehrtwende des neuen Ministers ?
Georges Ravarani : Man muss genau abwägen, was dieses Urteil „Lăcătuş gegen die Schweiz“ aussagt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) befasst sich mit Einzelfällen, legt aber auch allgemeine Grundsätze fest. In dem vorliegenden Fall hatte eine rumänische Staatsangehörige, Frau Lăcătuş, gegen das im Kanton Genf geltende Bettelverbot verstoßen. Sie wurde daraufhin zu Geldstrafen verurteilt, doch da sie diese nicht bezahlen konnte, wurde sie für fünf Tage inhaftiert. Das Schweizer Bundesgericht bestätigte das Bettelverbot, woraufhin sich die Frau an den Gerichtshof in Straßburg wandte. In seiner Entscheidung stellte der EGMR fest, dass das Betteln zur Deckung der Grundbedürfnisse eine Grundfreiheit darstellt und dass diese auf der Menschenwürde beruht. Der Gerichtshof war der Ansicht, dass sich die Beschwerdeführerin in völliger Mittellosigkeit befand. Es gab keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass sie einem kriminellen Netzwerk angehörte. Da sie sich weder aufdringlich noch aggressiv verhalten hatte, war die gegen sie verhängte Maßnahme nach Ansicht des Gerichtshofs unverhältnismäßig.
Sie waren zu demselben Schluss gekommen, hatten dabei jedoch eine andere Argumentation verfolgt. In Ihrer separaten, aber übereinstimmenden Stellungnahme schrieben Sie, dass das Betteln zwar manche Menschen stören könne, dies jedoch „der Preis des gesellschaftlichen Lebens“ sei.
Ich war mit dem Urteil einverstanden, allerdings aus anderen Gründen. Betteln ist eine Tätigkeit, die so alt ist wie die Welt. Es kann aus einer Notlage heraus geschehen, aber auch aus einer persönlichen Entscheidung. Meiner Meinung nach ist es ganz einfach eine persönliche Freiheit. Sie könnte daher nicht pauschal verboten werden, nur um anderen, die sie als unangebracht empfinden, ein angenehmes Leben zu ermöglichen. Es handelt sich also im Wesentlichen um eine Frage der Toleranz. Das Betteln kann jedoch geregelt werden, damit es nicht in die Freiheiten anderer eingreift. Und es kann natürlich verboten werden, wenn es aufdringlich, aggressiv oder gar kriminell ist. Meiner Meinung nach ist es kein Problem, die Blockade von Eingängen zu Geschäften oder Wohnhäusern zu verbieten. Wenn die Einschränkungen jedoch so weit gehen, dass sie ein Recht seiner Substanz berauben, dann gibt es ein Problem im Hinblick auf die Europäische Menschenrechtskonvention.
Im Radio 100,7 sagte Léon Gloden, er habe Ihren Beitrag gelesen…
…Das hat er gesagt, ja. Es liegt mir fern, das anzuzweifeln.
Der Minister erklärte zudem, man könne den Kanton Genf nicht mit der Stadt Luxemburg vergleichen, und hob dabei zwei Unterschiede hervor: In Luxemburg haben arme Menschen Anspruch auf Sozialhilfe, und das Bettelverbot gilt dort nur für bestimmte Bereiche des Stadtgebiets (Ville-Haute, Bahnhof, öffentliche Parks).
Ich möchte daran erinnern, dass auch die Schweizer Regierung die Verfügbarkeit von Sozialhilfe geltend gemacht hat. Dieses Argument ist also nicht wirklich neu. Letztendlich wird es wohl einem Richter obliegen, zu entscheiden, ob die Maßnahme verhältnismäßig ist und ob sie mit dem Gesetz, der Verfassung und der Europäischen Konvention im Einklang steht. Ich kann mir vorstellen, dass früher oder später ein Fall vor das Polizeigericht kommen wird. Es reicht schon aus, wenn eine mit einem Bußgeld belegte Person ihren Strafzettel anficht. Der Fall könnte dann alle Instanzen durchlaufen und gegebenenfalls bis nach Straßburg gelangen. Letztendlich wird es darum gehen, zu beurteilen, ob das Verbot in seiner derzeitigen Form das betreffende Recht seiner Substanz beraubt oder nicht.
Im Fall des Whistleblowers Raphaël Halet waren Sie hingegen anderer Meinung als Ihre Kollegen in Straßburg. In einer abweichenden Meinung vertraten Sie die Ansicht, dass das Urteil des EGMR „das Berufsgeheimnis untergräbt“. Handelte es sich dabei um einen protektionistischen Reflex?
Keineswegs. Es stimmt zwar, dass ich gegen dieses Urteil gestimmt und gemeinsam mit drei meiner Kollegen eine abweichende Meinung verfasst habe. Der Straßburger Gerichtshof hat den Status als Whistleblower durch eine erhebliche Ausweitung der unter diese Einstufung fallenden Enthüllungen gewährt. Bislang wurde dieser Status denjenigen zuerkannt, die illegale Praktiken anprangerten. Der Gerichtshof hat den Schutz auf legale, aber verwerfliche Informationen ausgeweitet (damit habe ich kein Problem) … und sogar auf Informationen, die ein „einfaches“ öffentliches Interesse darstellen. Und da war für mich Schluss. Nach dieser Logik könnte ein Arzt den Gesundheitszustand oder ein Bankier die Bankkonten einer Persönlichkeit des öffentlichen Lebens offenlegen, weil dies ein gewisses „öffentliches Interesse“ darstellen würde. Dieses Kriterium ist sehr weit gefasst und sehr vage. Ich finde, das geht zu weit. Man läuft Gefahr, das Berufsgeheimnis zu untergraben und den Diebstahl von Dokumenten innerhalb eines Unternehmens zu banalisieren. Das ist keine Kleinigkeit!
Zwischen 2008 und 2015 waren Sie Präsident des Verwaltungsgerichts. Seit einigen Jahren stützt sich dieses Gericht zunehmend auf allgemeine Rechtsgrundsätze und verfolgt eine eher exegetische, kreativere Argumentation. Wie sehen Sie diese Entwicklung ?
Ein Richter verfügt über große Macht. Auch wenn er nicht gewählt ist, besitzt er eine Legitimität, nämlich die der Unparteilichkeit. Eine seiner Aufgaben besteht darin, Minderheiten vor der jeweiligen parlamentarischen Mehrheit zu schützen, das heißt, die Grundfreiheiten der Bürger zu verteidigen. Er muss sich jedoch auch der Grenzen seiner Macht bewusst sein. Selbst ein Richter an der Spitze der Hierarchie muss sich von rechtlichen Erwägungen leiten lassen. Er muss versuchen, sich aus der Politik herauszuhalten. Mit Begriffen wie dem „Kohärenzprinzip“ oder dem „Realitätsprinzip“ kann ein Richter fast jedes Gesetz für unanwendbar erklären. Das stellt dennoch eine Gefahr dar. Denn der Richter muss die Zuständigkeiten der beiden anderen verfassungsmäßigen Gewalten – des Gesetzgebers und der Regierung – respektieren.
Die neue Verfassung führt in Artikel 37 den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ein. Bereits im zweiten Artikel heißt es, dass das Großherzogtum „auf den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte beruht“. Der Verfassungsgeber räumt den Richtern somit weitreichende Befugnisse ein und orientiert sich dabei im Übrigen an der EMRK.
Der Straßburger Gerichtshof wendet den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit täglich an, allerdings mit großer Vorsicht. Die Verhältnismäßigkeit ist kein Sammelbegriff. Es gibt strenge Maßstäbe für ihre Beurteilung. Falls die Einschränkung einer Grundfreiheit einem legitimen Ziel dient, verfügen die Staaten über einen Ermessensspielraum, doch der Gerichtshof prüft, ob die Maßnahme in einem demokratischen Staat notwendig ist und einem zwingenden gesellschaftlichen Bedürfnis entspricht, um eine von ihm häufig verwendete Formulierung zu übernehmen.
Richter sollten „versuchen, keine Politik zu betreiben“, sagen Sie. Aber vertreten sie nicht, wenn auch unbewusst, eine Ideologie?
Von einem Richter wird das Unmögliche verlangt: Er muss über alles Bescheid wissen, aber gewissermaßen auf dem Mond leben. Er soll ein unbeschriebenes Blatt sein. Doch ein Richter ist auch ein Bürger. Sein wichtigster Wert ist seine Unparteilichkeit, d. h. seine Fähigkeit, zu allen Parteien den richtigen Abstand zu wahren. Um dies zu erreichen, muss er unabhängig sein. Doch Unabhängigkeit ist kein Selbstzweck. Sie ist unverzichtbar, damit der Richter wirklich unparteiisch sein kann. Während seiner gesamten Laufbahn muss ein Richter wachsam bleiben. (Der Ausdruck stammt leider nicht von mir.) Er muss ständig alles hinterfragen, auch – und vor allem – sich selbst.
Wenn ich von Ideologie spreche, dachte ich zum Beispiel an den Schutz des Grundeigentums, der durch den Justizapparat gefestigt wird.
Ich habe stets versucht, mich an das Gesetz zu halten: Das Gesetz ist das Gesetz, und ich wende es an, es sei denn, es verstößt gegen die Verfassung oder die Europäische Menschenrechtskonvention. Ein Richter darf sich nicht über die Einhaltung des Gesetzes hinwegsetzen. Wenn ein Richter aus ideologischen oder politischen Gründen mit einem Gesetz nicht einverstanden ist, darf er sich nicht weigern, es anzuwenden. Was er tun kann, ist, für eine Partei zu stimmen, die vorschlägt, dieses Gesetz zu ändern … Das ist meiner Meinung nach der entscheidende Unterschied zwischen Politik und Recht.
Vor dem EGMR werden nur sehr wenige Fälle verhandelt, die Luxemburg betreffen. Haben Sie dafür eine Erklärung ?
Das hängt sicherlich damit zusammen, dass unser Land nach wie vor ein echter demokratischer Staat ist. Die Rechtsstaatlichkeit ist in Luxemburg kein leeres Wort. Doch dies erklärt nur zum Teil die geringe Zahl der in Straßburg eingereichten Beschwerden. Pro Kopf gibt es aus Luxemburg halb so viele Beschwerden wie aus Belgien. Das ist eine Feststellung, die ich mache und die mich ein wenig verwundert. Es scheint bei den luxemburgischen Rechtsanwälten relativ wenig Begeisterung dafür zu geben. Das ist umso erstaunlicher, als die Urteile aus Straßburg von den luxemburgischen Richtern regelmäßig angewendet werden. Seit 1950 räumt Luxemburg den Übereinkommen Vorrang vor nationalen Gesetzen ein. Die EMRK ist somit schon seit geraumer Zeit fester Bestandteil der luxemburgischen Rechtslandschaft.
Luxemburg präsentiert sich gerne als Musterschüler in Sachen Menschenrechte. Hat sich dieses Bild nach acht Jahren in Straßburg bestätigt ?
Von wenigen Ausnahmen abgesehen – und der Fall Halet ist eine davon – zählt Luxemburg tatsächlich zu den Musterschülern unter den Mitgliedstaaten des Europarats. Das einzige immer wiederkehrende Problem in Luxemburg ist die übertriebene Formalität, die das Kassationsgericht an den Tag legt und die dazu führt, dass es eine ungewöhnlich hohe Zahl von Kassationsbeschwerden für unzulässig erklärt. Dies hat kürzlich zu mehreren Verurteilungen Luxemburgs in Straßburg geführt. Da höre ich dann: „Wir haben keine auf Kassationsverfahren spezialisierten Anwälte. Sie wissen nicht, wie man das angeht.“ Man könnte darauf antworten: „Dann seid doch weniger anspruchsvoll.“ Wie dem auch sei, die luxemburgischen Behörden sind nun gezwungen, Abhilfe zu schaffen. Man kann sich vorstellen, dass nur ein Eingreifen des Gesetzgebers eine gewisse Chance auf Erfolg hätte.
Auch mit dem Verfassungsgericht gehen Sie nicht gerade zimperlich um. Es könnte abgeschafft werden, seine Richter seien „Touristen“ – das haben Sie anlässlich seines zwanzigsten Jubiläums gesagt. Das war doch ein bisschen provokativ, oder?
Ich gehörte dazu! In Belgien oder Frankreich ist man hauptberuflich Verfassungsrichter. In Luxemburg hingegen – angesichts der Größe des Landes und der Anzahl der vor dem Verfassungsgericht anhängigen Fälle – übt man diese Tätigkeit nebenberuflich aus; die Richter des Verfassungsgerichts sind auch, ja sogar hauptsächlich, Mitglieder anderer Gerichte. Das führt zu Situationen, die ich als ungewöhnlich bezeichnen würde. So kann beispielsweise ein Richter des Verwaltungsgerichts eine Frage stellen, die von einem Kollegen desselben Gerichts beantwortet wird – allerdings in seiner Funktion als Richter am Verfassungsgericht. Ich bin absolut für eine Verfassungskontrolle von Gesetzen. Aber warum sollte dies einem Verfassungsgericht vorbehalten sein? Man sagt immer: „Ein Friedensrichter darf das nicht tun, das ist zu ernst.“ Da bin ich anderer Meinung! Zum einen: Wenn ein Richter an der unteren Spitze der gerichtlichen Hierarchie eine Verfassungsprüfung vornehmen würde, würde die Frage im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens ohnehin an die Spitze der Hierarchie gelangen. Noch wichtiger ist jedoch, dass jeder Richter beschließen kann, ein Gesetz nicht anzuwenden, wenn er der Ansicht ist, dass dieses nicht mit der Menschenrechtskonvention vereinbar ist. Warum sollte man also bei Fragen zur Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen nicht genauso vorgehen? Zudem handelt es sich sehr oft um Grundrechte, die sowohl in der Verfassung als auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention verankert sind.
„Eine zu langsame Justiz ist keine Justiz“, sagten Sie im Jahr 2007. Wie lassen sich die sehr langen Wartezeiten bei den luxemburgischen Gerichten erklären?
Ich muss sagen, dass in Luxemburg eine qualitativ hochwertige Rechtsprechung stattfindet, die von den Rechtssuchenden im Allgemeinen akzeptiert wird. Mit einem Wermutstropfen: Die Fristen schießen in die Höhe. Es gibt natürlich immer mehr Fälle, und diese werden vielleicht auch immer komplizierter. Gleichzeitig ist die Zahl der neu eingestellten Richter spektakulär gestiegen, die nun von Referendaren unterstützt werden. Es ist die Rede davon, die Einstellungen weiter zu erhöhen oder sogar neue Gerichte zu schaffen. Ich erlaube mir, daran zu zweifeln. Man könnte auch andere Wege in Betracht ziehen. Angefangen bei der außergerichtlichen Beilegung bestimmter Streitigkeiten, wie zum Beispiel Verkehrsunfälle (zumindest solche ohne strafrechtlichen Aspekt). Man könnte auch falsch zugewiesene Ressourcen identifizieren, die besser genutzt werden könnten. Als ich Präsident des Verwaltungsgerichts war, sah ich, wie sich die Fristen verlängerten, und fragte mich, wie man es besser machen könnte. Damals dachte ich an ein externes Audit.
Hätten die Richter einer Überprüfung zugestimmt?
Keine Ahnung (lacht) … Aber wer von der dritten Gewalt spricht, muss auch von der dritten Pflicht sprechen. Jedenfalls glaube ich, dass das nichts mit der Unabhängigkeit der Gerichte zu tun hat. Wir sind unabhängig in der Art und Weise, wie wir Recht sprechen – das ist eine wesentliche Voraussetzung. Aber wir sind auch ein öffentlicher Dienst, eine staatliche Verwaltung, wenn auch mit ganz eigenen Besonderheiten, das ist wahr.
Die Rechtsprechung wird nach wie vor kaum analysiert, kommentiert und kritisiert. Liegt das daran, dass es an einer kritischen Masse mangelt?
Ganz einfach, weil ein sehr großer Teil der Entscheidungen der Zivil- und Strafgerichte nicht zugänglich ist. Meiner Meinung nach ist das ein kleiner Skandal! Wie soll man die Rechtsprechung der Gerichte kennenlernen, wenn ihre Entscheidungen nicht veröffentlicht werden? Ich spreche von einer Veröffentlichung aller Urteile – natürlich in anonymisierter Form. Das wäre eine Form der Wissensdemokratie. Es ist nicht Aufgabe irgendeiner Behörde, zu entscheiden, was veröffentlicht werden darf und was nicht. Es ist Sache derjenigen, die die Rechtsprechung analysieren, zu entscheiden, was sie darin interessant finden. Die Verwaltungsgerichte haben seit ihrer Gründung ausnahmslos alle ihre Urteile ins Internet gestellt. Das beweist, dass es machbar ist.
Im Jahr 2014, als Sie den Vorsitz am Verwaltungsgericht innehatten, gewährte dieses zwei Algeriern, die angaben, wegen ihrer Homosexualität verfolgt zu werden, keinen internationalen Schutz. In den folgenden Jahren haben Sie diese Entscheidung mehrfach zitiert. Im Jahr 2017 schrieben Sie beispielsweise: „In den meisten Ländern können diese Menschen ein ruhiges Leben führen, sofern sie sich nicht zu sehr in den Vordergrund drängen.“ Man müsse „prüfen, ob ein gewisses Maß an Zurückhaltung zu erwarten sei“. Diese Äußerungen könnten schockierend gewirkt haben. Bereuen Sie sie?
Jeder entwickelt sich weiter… Aber man muss diese Äußerungen im Kontext betrachten. Das Verwaltungsgericht war mit einem Fall befasst worden, in dem zwei Algerier Asyl beantragt hatten und sich dabei auf ihre Homosexualität sowie deren strafrechtliche Verfolgbarkeit in ihrem Herkunftsland beriefen. Das Gericht war der Ansicht, dass weder der Nachweis ihrer sexuellen Orientierung noch die Verfolgung von Homosexuellen in Algerien erwiesen sei. Wenn ich diesen Fall später erwähnt habe, dann um die Spannung zu veranschaulichen, die manchmal zwischen den Urteilen des Gerichtshofs der Europäischen Union und denen der nationalen Gerichte bestehen kann. Es handelt sich um eine Spannung zwischen Richtern, die Fragen abstrakt analysieren müssen, und Richtern, die sehr konkrete Entscheidungen treffen müssen. Der Gerichtshof hatte nämlich entschieden, dass der Asylrichter nicht berechtigt sei, die Richtigkeit der Behauptung zu überprüfen, wenn ein Asylbewerber angibt, aufgrund seiner sexuellen Orientierung oder seiner Religion verfolgt zu werden. Ich habe betont, dass diese Befreiung von jeglichem Beweispflicht zu einer umgekehrten Diskriminierung politischer Flüchtlinge führen könnte. Denn diese müssen ja nachweisen, dass sie aufgrund ihrer politischen Überzeugungen verfolgt werden. Diese Diskrepanz halte ich für wirklich problematisch.
Der EGMR hat Russland bereits im April 2022 aufgefordert, seine Angriffe auf die Zivilbevölkerung in der Ukraine einzustellen. Diese „vorläufigen Maßnahmen“ blieben offensichtlich ohne Wirkung. Ich kann mir vorstellen, dass solche zwischenstaatlichen Angelegenheiten ziemlich frustrierend sind ?
Wir machen uns keine Illusionen: Wenn man einen Staat dazu verurteilt, Übergriffe einzustellen, wird er dies wahrscheinlich nicht tun. Der Straßburger Gerichtshof wird keine Armee entsenden. Dennoch sehe ich einen Nutzen in diesen Verfahren. Eine unabhängige Instanz trägt den Sachverhalt zusammen, wendet das Recht darauf an und fällt eine Entscheidung. Es handelt sich also um eine objektive Betrachtung eines Konflikts – oft die einzige. Das hat daher einen Wert, und sei es nur für die Geschichtsbücher.
Derzeit sind drei Klimafälle beim EGMR zur Beratung anhängig. Werden auch sie in die Geschichtsbücher eingehen, oder könnten sie tatsächlich Auswirkungen haben ?
Sie veranschaulichen sehr gut dieses „Wechselspiel“ zwischen Politik und Recht. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die „Rettung“ des Klimas in erster Linie eine Frage ist, mit der sich die Politik wirksam befassen muss. Doch angesichts der immer häufiger auftretenden Katastrophen wenden sich Einzelpersonen und Verbände – ich wage zu sagen: aus Verzweiflung – an die Gerichte. Den nationalen und internationalen Richtern stehen Normen zur Verfügung, die für die Staaten verbindlich sind, darunter das Recht auf Privatsphäre, das das Recht auf ein Leben in einer gesunden Umwelt beinhaltet. Doch überschreitet der Richter nicht seine Kompetenzen, wenn er ein Urteil fällt, das die politischen Entscheidungsträger zu bestimmten Maßnahmen verpflichtet? Greift er in den Ermessensspielraum der Staaten ein? Und selbst wenn der Gerichtshof den Staaten Verpflichtungen auferlegen würde, würden diese dann eingehalten werden? Der Straßburger Gerichtshof wird im Laufe des Jahres 2024 drei Urteile zum Thema Klima fällen. p
Lebenslauf
Georges Ravarani, geboren 1954, wurde 2015 zum Richter am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ernannt. Er wird im Mai 2024 in den Ruhestand treten. Im Laufe seiner Karriere war er außerdem Richter am Bezirksgericht (1981–1992), Rechtsanwalt (1992–1996), Präsident des Verwaltungsgerichts (1997–2007) und Präsident des Verwaltungsgerichtshofs (2008–2015).
