Les 28 et 29 juin, les chefs d’État et de gouvernement des 30 pays membres de l’OTAN se réuniront à Madrid à l’occasion de leur sommet régulier. La semaine prochaine, les ministres de la Défense se réuniront à Bruxelles. Ils négocieront les décisions que le sommet des chefs d’État et de gouvernement adoptera deux semaines plus tard.
Le fait que la guerre fasse toujours rage en Ukraine marquera bien sûr ce sommet. L’objectif principal de Madrid est d’adopter une nouvelle stratégie de l’OTAN pour les dix prochaines années. Mais la pression politique en faveur d’un réarmement s’est également intensifiée. C’est au plus tard depuis que l’Allemagne a déclaré vouloir consacrer chaque année plus de 2 % de son produit intérieur brut (PIB) à la défense que ces « 2 % » sont devenus un sujet central. En 2014, le sommet de l’OTAN au Pays de Galles avait convenu que tous les pays devaient « s’efforcer d’atteindre » cet objectif d’ici 2024. À l’époque, il s’agissait également d’une réaction à l’annexion de la Crimée par la Russie. Aujourd’hui, le contexte est plus grave. Lundi dernier, lors de sa session de printemps à Vilnius, l’Assemblée parlementaire de l’OTAN a adopté à l’unanimité une déclaration sur la « menace russe ». Dans cette déclaration, elle « exhorte » notamment les participants au sommet de Madrid à respecter « pleinement » les objectifs fixés au Pays de Galles et à les considérer comme un « minimum » à long terme. Le secrétaire général adjoint de l’OTAN, Mircea Geoana, présent à la réunion des parlementaires, a abondé dans ce sens : les 2 % constituent « un seuil minimal, et non un plafond ».
Si c’était aussi simple, le Luxembourg devrait quadrupler ses dépenses de défense en peu de temps. Le budget de l’État 2022 prévoit 464 millions d’euros, ce qui correspond à 0,6 % du PIB de 2021. En 2024, l’objectif est d’atteindre 0,72 % du PIB, soit environ 558 millions d’euros. C’est dans cette optique que le ministre de la Défense, François Bausch (Les Verts), a fait établir des prévisions. Il fait actuellement établir des prévisions pour les années à partir de 2025. Lors d’une conférence de presse fin mars, il a clairement indiqué qu’il ne s’agissait pas d’atteindre 2 % du PIB. En effet, selon les chiffres de 2021, cela représenterait – « ça fait mal à la tête » – « plus de 1,7 milliard d’euros chaque année ».
Interrogé à ce sujet, M. Bausch a fait savoir, par l’intermédiaire de son attaché de presse Michael Schuster, que pour lui, les 2 % du PIB consacrés aux dépenses de défense restaient un objectif indicatif de l’OTAN et « pas une référence ». Lors de la réunion ministérielle de la semaine prochaine, il s’efforcera de faire en sorte que ce point de vue soit partagé. Cependant, M. Bausch ne se rendra pas à Bruxelles sans que le Luxembourg ne prenne des engagements supplémentaires. Le Premier ministre Xavier Bettel (DP) ne doit pas se présenter les mains vides à Madrid. Car on ne peut pas le nier : selon le rapport annuel 2021 de l’OTAN, le Luxembourg occupait cette année-là la dernière place du classement des dépenses de l’OTAN, avec un équivalent de 0,57 % du PIB. La Grèce (3,82 %) occupait la première place, devant les États-Unis (3,52 %). Or, la République hellénique, encore touchée par les répercussions de la crise de l’euro, aurait probablement pu affecter à d’autres fins au moins une partie de ses 6,5 milliards d’euros de dépenses de défense. Et si, au sein d’une alliance où tous sont égaux, les pays économiquement plus faibles dépensent relativement beaucoup tandis que les pays économiquement forts dépensent relativement peu, cela ne semble pas vraiment équitable.
C’est pourquoi la Direction de la défense du ministère des Affaires étrangères examine actuellement différents scénarios en vue d’une augmentation « substantielle » des dépenses de défense. Le porte-parole de François Bausch ne précise pas ce que cela signifie concrètement. Il indique simplement que cela « ne permettra pas d’atteindre les 2 % du PIB dans un avenir proche ». Le ministre justifie cette position par les mêmes arguments qu’il avait avancés en mars lors de sa conférence de presse : compte tenu de son PIB élevé, il n’y aurait tout simplement aucun projet pertinent pour lequel le Luxembourg pourrait consacrer 2 % de son PIB à la défense. Et en termes de dépenses par habitant, le Luxembourg se retrouverait ainsi potentiellement en tête de l’OTAN. Cette estimation est probablement exacte : selon les statistiques de l’OTAN, le Luxembourg a dépensé en 2021 594 dollars américains par habitant pour la défense, soit plus que la Belgique (458), l’Italie (476) ou la Pologne (357). Aux États-Unis, ce chiffre s’élevait à 2 187 dollars. Si le Luxembourg quadruplait ses dépenses de 2021, il devancerait, par habitant, la puissance mondiale qu’est les États-Unis.
L’ampleur de l’augmentation des dépenses devrait être rendue publique d’ici deux semaines au plus tard. Avant le départ du Premier ministre pour Madrid, François Bausch prévoit d’informer la commission parlementaire de la Défense le 24 juin. Il précisera également à quoi seront consacrés ces fonds supplémentaires.
En effet, trouver des projets pertinents pose un problème encore plus grand que celui de la mise à disposition des moyens. C’est pourquoi, depuis son entrée en fonction, Bausch a fait investir, peut-être avec encore plus de détermination que son prédécesseur du LSAP, Etienne Schneider, dans des domaines nouveaux au sein de l’OTAN : le « cyber » et l’« espace », qui constituent respectivement depuis 2016 et 2019 deux « piliers » à part entière. Les investissements importants consacrés à l’équipement de l’armée ont propulsé le Luxembourg à la deuxième place du classement de l’OTAN dans ce domaine. M. Bausch n’hésite pas non plus à dépenser de l’argent là où il y a des perspectives d’innovation, car cela génère une visibilité supplémentaire. Le 25 mai, par exemple, une lettre d’intention a été signée, selon laquelle le Luxembourg versera cinq millions d’euros à l’« Alliance Future Surveillance and Control ». Il s’agit de recherche militaire de pointe visant à remplacer les avions de reconnaissance AWACS de l’OTAN.
On peut supposer que ce que François Bausch proposera la semaine prochaine à Bruxelles en matière de dépenses pour les années à partir de 2025 concernera des projets tels que le bataillon de reconnaissance belgo-luxembourgeois. Ce bataillon, qui devrait être opérationnel en 2028, s’inscrirait ainsi dans la nouvelle période de planification postérieure à 2024 et constitue une priorité absolue pour la Direction de la défense. Le problème, bien sûr, est qu’il est encore impossible de savoir si l’armée disposera d’ici là du personnel supplémentaire nécessaire (d’Land, 13 mai 2022). Dans ce pays, vouloir se réarmer et en avoir les moyens sont deux choses parfois très différentes. Mais il n’est pas encore nécessaire d’en parler à l’OTAN aujourd’hui.
Le groupe parlementaire du CSV augmenterait peut-être les dépenses de défense plus rapidement que le ministre et ses conseillers. Son porte-parole chargé des affaires étrangères, Claude Wiseler, avait déjà déclaré début mars au Parlement que des dépenses correspondant à 1 % du PIB pouvaient être « financées et mises en œuvre ». Il faudrait en outre « un débat sur l’orientation de l’armée ». Interrogé à ce sujet cette semaine, il a déclaré qu’« un pour cent est une orientation » qui, selon le CSV, pourrait être atteinte d’ici cinq à six ans. À plus long terme, il faudrait atteindre deux pour cent. « Il en va de la crédibilité du Luxembourg. »
Le CSV n’est pas vraiment bien placé pour prétendre en savoir plus en matière de politique de défense. Lorsqu’il occupait les postes ministériels, les dépenses s’élevaient, en dernier lieu, à 0,39 % du PIB (entre 2009 et 2013). Mais à l’époque, le contexte politique mondial était encore différent. Les dépenses étaient bien plus élevées, par rapport à la performance économique, avec plus de 3 % du PIB dans les années 1950. Mais à l’époque, le contexte était également différent, l’armée aussi, et le service militaire obligatoire était encore en vigueur. Le Grand-Duché était également moins riche. M. Wiseler ne peut pas dire dans quel type de projets le CSV investirait aujourd’hui. « L’opposition ne peut pas planifier de dépenses militaires. » Les domaines pertinents sont décrits dans les lignes directrices de défense de 2017. Wiseler juge « hors de propos » la déclaration faite en mars par François Bausch, selon laquelle 2 % du PIB signifierait, par exemple, l’acquisition d’une flotte d’avions de combat F-35.
Ce qui est hors de question pour la Direction de la défense, c’est de transférer des fonds vers des États membres de l’OTAN moins prospères afin de répartir ainsi les « efforts » au sein de l’Alliance. Des investissements sont déjà réalisés aujourd’hui dans des projets menés dans d’autres pays et le Luxembourg « participe à des coopérations en matière de défense ». Aucune transaction visant à « augmenter artificiellement » l’effort de défense n’est prévue.
Sur ce point, la députée verte Stéphanie Empain partage l’avis de son collègue de parti, M. Bausch : « Je ne serais pas favorable à l’idée de dépenser des centaines de millions pour s’en tirer à bon compte. » La présidente de la commission parlementaire de la défense sait sans doute que cela ne serait pas sans risque : cela pourrait être perçu par d’autres pays de l’OTAN comme une tentative de se soustraire au partage des charges en cas d’urgence. Dans un contexte de guerre latente, cela ne ferait pas bonne impression.
