Lundi, le Premier ministre du CSV, Luc Frieden, a rencontré la commission parlementaire de la défense. La réunion était confidentielle et s’est déroulée à huis clos. On savait déjà que les discussions porteraient une nouvelle fois sur la conférence de soutien à l’Ukraine prévue le 26 février à Paris, ainsi que sur la déclaration du président français Emmanuel Macron selon laquelle un déploiement de troupes occidentales en Ukraine ne devait « pas être exclu ».
Luc Frieden a été l’un des rares chefs de gouvernement à ne pas avoir clairement pris ses distances avec Macron par la suite. L’Allemagne, la Pologne, la Suède, l’Espagne et l’Italie ont exclu tout envoi de troupes. Le même signal est venu de Washington. De source informelle, les gouvernements des pays scandinaves et baltes auraient soutenu la position de Macron. Mais seul le gouvernement lituanien a ouvertement envisagé, au lendemain de la réunion à Paris, d’envoyer ses propres troupes pour « former » l’armée ukrainienne, comme l’a rapporté le New York Times le 27 février après avoir consulté la presse lituanienne. Le même jour, de retour de Paris, Luc Frieden a déclaré à la Chambre des députés que le gouvernement luxembourgeois n’avait « à ce stade pas l’intention d’envoyer des soldats en Ukraine ». Mais « personne ne peut dire ce qu’il en sera dans quelques mois ».
Ceux qui le souhaitent peuvent y voir une analyse lucide de l’actualité mondiale, telle qu’elle est exprimée par un homme d’État de grande envergure. À l’issue de la réunion avec la commission de la défense lundi, le Premier ministre a de nouveau expliqué sa « nuance » à la radio 100,7 : « Ceux qui ont suivi cette guerre depuis le début ont pu constater que tous les pays ont dû – parce que la guerre a duré plus longtemps que ce qui avait été prévu au départ – de revenir sans cesse à leurs positions initiales. Et personne ne peut vous dire aujourd’hui quelle sera la situation dans un an. »
Mais cette position vise sans doute avant tout à soigner l’image du Luxembourg, afin de montrer qu’il n’est pas seulement un paradis fiscal, mais qu’il est également prêt à assumer ses responsabilités lorsque cela s’avère nécessaire. Dans sa déclaration du 27 février devant le Parlement, Luc Frieden a encore souligné que la conférence sur l’Ukraine qui s’était tenue à Paris la veille « ne disposait pas du cadre juridique d’une organisation internationale pour prendre une décision ». Et il a tenu à « préciser » qu’une décision concernant l’envoi de troupes en Ukraine « ne pourrait de toute façon être prise que par une organisation internationale dans le cadre d’un mandat juridique », « peut-être dans le cadre de l’OTAN, de l’ONU ou de l’UE ». Une telle décision n’est toutefois « absolument pas à l’ordre du jour aujourd’hui ».
La référence au « cadre juridique » et à un « mandat juridique » est importante dans la mesure où le Luxembourg, comme tous les autres pays, pourrait d’ores et déjà apporter un soutien militaire à l’Ukraine. « La guerre fait rage en Ukraine. Ce fait est incontesté par la grande majorité des États membres de l’ONU, dont le Luxembourg, même si la Russie ne parle pas encore de guerre », explique la Direction de la défense du ministère des Affaires étrangères au journal *Le Land*. En d’autres termes : au regard du droit international, un pays qui subit une agression n’est pas tenu de se défendre seul, mais peut solliciter l’aide d’autres États. Ceux-ci peuvent apporter leur soutien à titre individuel ou collectif.
Les termes « cadre juridique » et « mandat juridique » renvoient toutefois davantage au cadre juridique luxembourgeois. Or, celui-ci n’est pas très clair en ce qui concerne la participation à une véritable guerre. Avec la récente révision constitutionnelle, entrée en vigueur le 1er juillet de l’année dernière, les dispositions de l’article 37 ont été supprimées : « Le Grand-Duc commande les forces armées ; il déclare la guerre et la cessation de la guerre après y avoir été autorisé par un vote de la Chambre émis dans les conditions de l’article 114, alinéa 2 de la Constitution ». Cela impliquait une majorité des deux tiers. Le nouveau texte constitutionnel contient un article 115, dont le paragraphe 2 stipule : « Toute déclaration relative à l’état de guerre et tout engagement des forces de l’ordre dans des opérations à l’étranger requièrent l’autorisation de la Chambre des députés selon les modalités à établir par la loi. »
La Constitution a ainsi été débarrassée de l’idée saugrenue selon laquelle un petit pays comme le Luxembourg pourrait avoir besoin d’une déclaration de guerre comme recours juridique. La seule intervention militaire de soldats luxembourgeois après la Seconde Guerre mondiale a eu lieu pendant la guerre de Corée : 85 volontaires luxembourgeois faisaient partie d’une unité belge et relevaient du Commandement belge des Nations Unies. Cette intervention avait été mandatée par le Conseil de sécurité des Nations unies. Après l’invasion de la Corée du Sud par les troupes nord-coréennes le 25 juin 1950, le Conseil de sécurité a autorisé, six jours plus tard, l’apport d’une aide militaire à la Corée du Sud. Deux volontaires luxembourgeois ont perdu la vie pendant la guerre de Corée, et 13 ont été blessés. À l’époque, la Constitution ne mentionnait ni la déclaration de guerre ni le rôle que devait jouer le Parlement : ce passage avait été supprimé en 1919, après la Première Guerre mondiale, et n’a été réintroduit qu’en 1956. Lors de la guerre de Corée, le Luxembourg était le plus petit des 16 pays qui se sont conformés à la décision du Conseil de sécurité des Nations unies.
Un envoi de troupes en Ukraine, s’il devait avoir lieu, ne serait probablement pas composé de volontaires. Il n’aurait pas lieu en Asie du Sud-Est, mais au sein même de l’Europe, et serait dirigé contre la Russie, puissance nucléaire. Même s’il existait un mandat international, parce que l’UE ou l’OTAN auraient décidé de venir collectivement en aide à l’Ukraine avec des troupes, il faudrait, au Luxembourg, conformément à l’article 115, paragraphe 2, de la Constitution, qu’il existe une loi régissant « l’engagement de la force publique dans des opérations à l’étranger » ainsi que le rôle que le Parlement aurait à jouer dans ce cadre. Mais quelle loi ? Une intervention militaire en Ukraine ne constituerait en tout état de cause pas un « cas d’alliance » au sens de l’article 5 du Traité de l’OTAN ; celui-ci se réfère à la défense entre les alliés.
Comme l’explique la Direction de la défense, la loi du 27 juillet 1992 « relative à la participation du Grand-Duché de Luxembourg à des opérations de maintien de la paix, de prévention et de gestion de crise » s’inscrit dans le prolongement de l’article 115 de la Constitution. Cette loi pourrait également servir de base à un « éventuel » déploiement de troupes luxembourgeoises en Ukraine. À condition que ce déploiement s’inscrive soit dans le cadre d’une organisation à laquelle le Luxembourg adhère, comme l’UE ou l’OTAN, soit que la mission « remplisse la double condition de s’inscrire dans un groupement multinational et d’être dotée d’un mandat international ». Il convient toutefois de noter, comme le précise la Direction de la défense dans un e-mail, que tout cela relève d’un raisonnement purement hypothétique et juridique. En réalité, un déploiement de troupes luxembourgeoises n’est pas envisageable en raison de la « situation de guerre actuelle en Ukraine ».
Mais on peut se demander si ce qui est inscrit dans la loi de 1992, même après une modification majeure intervenue en 2021, serait réellement utile dans le cadre d’une intervention militaire susceptible de déboucher sur une guerre mondiale. La loi de 1992 autorise le gouvernement à déployer des troupes pour des « opérations de maintien de la paix, de prévention et de gestion de crise ». Mais une intervention en Ukraine relèverait-elle de la « gestion de crise » ? Les « opérations » mentionnées dans la loi peuvent être « une mission à caractère civil ou militaire dont le but consiste dans la prévention, la dissuasion, la limitation, la modération ou la cessation d’hostilités internes ou interétatiques ». Mais un déploiement de troupes en Ukraine, même s’il était mandaté au niveau international, pourrait-il être qualifié d’opération visant à la « modération » ou à la « cessation des hostilités interétatiques », alors que la majorité de la communauté internationale estime qu’une guerre fait rage en Ukraine ?
La Direction de la défense n’ayant fourni ses informations que trois jours après la demande, il n’y a pas eu le temps de poursuivre les discussions. Peut-être la Direction de la défense n’est-elle pas elle-même certaine, mais aucune autre loi que celle de 1992 (modifiée en 2021) n’est disponible. Si l’on prend cette loi à la lettre, le Conseil d’État peut décider d’un déploiement de troupes après avoir « consulté » les commissions parlementaires compétentes. « Si nécessaire », l’assemblée plénière de la Chambre des députés peut également être consultée. La loi ne prévoit pas de vote du Parlement sur l’intervention militaire. L’article 115, paragraphe 2, de la Constitution serait ainsi respecté et un rôle serait attribué à la Chambre. Il serait toutefois exclu qu’un député puisse voter contre un
envoi de troupes dans un conflit de l’ampleur de celui en Ukraine. À la question de savoir si le Luxembourg est juridiquement prêt à participer à une véritable guerre, il faut répondre par la négative.
