Unter den zahlreichen Unterschieden zwischen Luxemburg und seinen drei unmittelbaren Nachbarn gibt es einen, der außerhalb des Großherzogtums – abgesehen von den Grenzgängern – kaum bekannt ist: Die Beamten werden dort im Durchschnitt besser bezahlt als die Angestellten in der Privatwirtschaft!
Tatsächlich ist diese Situation in Europa und weltweit recht verbreitet, wie eine im März 2023 vom IWF veröffentlichte Studie bestätigt hat. Das mag überraschen, wenn man bedenkt, dass die Beschäftigung im öffentlichen Dienst statistisch gesehen mit einer höheren Arbeitsplatzsicherheit einhergeht. Sozusagen das Fuder voll und die Scheune voll.
Es ist ein wachsendes Interesse an den wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen dieser Diskrepanz zu beobachten, doch mangelt es vor allem in Europa schmerzlich an offiziellen internationalen Studien: Die letzte Veröffentlichung der EZB zu diesem Thema stammt aus dem Dezember 2011, die der Europäischen Kommission aus dem Oktober 2013.
Einer der Gründe für den Mangel an vergleichenden Studien liegt im Umfang des Begriffs „öffentliche Arbeitsplätze“ begründet. Dieser unterscheidet sich von Land zu Land erheblich, und auch innerhalb eines Landes haben sich die Konturen im Laufe der Zeit verändert, insbesondere durch das Aufkommen neuer Organisationsformen und neuer Vertragsarten.
Sowohl in Luxemburg als auch in Frankreich umfasst der öffentliche Dienst die Bediensteten des Staates, der Gebietskörperschaften und das Krankenhauspersonal. Dagegen werden die Beschäftigten öffentlicher Unternehmen, deren Merkmale oft denen von Beamten sehr ähnlich sind – insbesondere im Falle eines Monopols –, nicht als im öffentlichen Dienst beschäftigt erfasst.
Ein offizielles luxemburgisches Dokument liefert genaue Zahlen zur ersten Kategorie, nämlich den Bediensteten der Ministerien und staatlichen Verwaltungen. Im Jahr 2022 umfasste diese Gruppe etwa 34.100 Personen, was mehr als sechs Prozent der Gesamtbeschäftigung entspricht; sie gliederte sich in drei Status: Staatsbeamte, Staatsangestellte und Staatsbeschäftigte. Der Anteil der Beschäftigung im öffentlichen Dienst, alle Kategorien zusammengenommen, variiert erheblich von Land zu Land: Gemessen am Anteil an der Gesamtbeschäftigung beträgt das Verhältnis zwischen Luxemburg und Frankreich fast eins zu zwei.
Seit Max Weber im Jahr 1920 haben sich Soziologen intensiv mit den Beschäftigten im öffentlichen Dienst befasst und dabei spezifische soziodemografische Merkmale herausgearbeitet: Der Frauenanteil ist hoch (fast 53 Prozent in Luxemburg, 63 Prozent in Frankreich), das Durchschnittsalter (40,6 Jahre in Luxemburg, 44 Jahre in Frankreich) liegt über dem der Privatwirtschaft (in beiden Fällen knapp unter vierzig Jahren), und die Angehörigen dieser Gruppe verfügen im Durchschnitt über einen höheren Bildungsabschluss als ihre Kollegen in der Privatwirtschaft (in Frankreich haben 65 Prozent der Staatsbediensteten einen Abschluss auf oder über dem Niveau „Bac +3“, gegenüber 17 Prozent im Durchschnitt der Beschäftigten).
Die Ökonomen haben sich eingehender mit den Vergütungen befasst und dabei beispielsweise festgestellt, dass die Gehaltsspanne bei Beamten geringer ist und somit die Lohnunterschiede zwischen Männern und Frauen geringer ausfallen als in der Privatwirtschaft. Ihr Hauptaugenmerk liegt auf den Lohnunterschieden zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor. Laut zwei bedeutenden Studien – einer der Weltbank aus dem Jahr 2019 und einer des IWF aus dem Jahr 2023 – gibt es einen „Lohnvorteil“ zugunsten der Beamten. Von insgesamt 86 Ländern beziffert der IWF diesen auf etwa zehn Prozent. In den fortgeschrittenen Volkswirtschaften beträgt er lediglich 5,2 Prozent. Dieser Durchschnitt bezieht sich jedoch auf 26 Länder, von denen nur in 19 Fällen ein solcher Aufschlag besteht. Luxemburg liegt mit einem Aufschlag von zwanzig Prozent zugunsten der Beamten auf dem dritten Platz hinter Irland und Zypern.
Der Lohnbonus ist für Frauen weltweit höher: In den fortgeschrittenen Volkswirtschaften beträgt er 6,5 Prozent gegenüber 4,9 Prozent bei den Männern. Sie kommt zudem den am wenigsten qualifizierten Arbeitnehmern zugute, mit einem Aufschlag von 7,7 Prozent in den fortgeschrittenen Volkswirtschaften gegenüber 2,7 Prozent am oberen Ende der Qualifikationsskala.
Diese Zahlen zeigen hingegen, dass der Lohnbonus bei den am besten qualifizierten Männern geringer ausfällt. Studien belegen zudem, dass er nicht vorhanden oder nur sehr gering ist, wenn man die Beschäftigten großer privater Unternehmen im Vergleich zu den Beschäftigten im öffentlichen Dienst betrachtet. Der Unterschied verringert sich zudem im Laufe der Zeit. Beim Vergleich von zwanzig Ländern über zwei Zeiträume von jeweils acht Jahren (2001–2007 und 2008–2014) nimmt der Lohnbonus in vierzehn Ländern ab, darunter Frankreich und Luxemburg (-3 Punkte), und steigt nur in sechs Ländern an.
Erhebliche Gehaltsunterschiede zugunsten der Beschäftigten im öffentlichen Dienst können zu Fehlfunktionen auf dem Arbeitsmarkt führen. Da die Arbeitnehmer von den höheren Gehältern im öffentlichen Dienst angezogen werden, bewerben sie sich vorzugsweise um Stellen im öffentlichen Dienst, was zu einer ineffizienten Verteilung der Humanressourcen zugunsten von nicht unmittelbar produktiven Stellen führt. Die EZB beklagte im Jahr 2011 eine Form der „ Wartearbeitslosigkeit“ und „negative Auswirkungen auf die Personalbeschaffungs-, Mitarbeiterbindungs- und Anreizpolitik, Folgen für den privaten Arbeitsmarkt mit damit verbundenen Wettbewerbsverlusten sowie Haushaltsprobleme“ an.
Zwei Fragen sind derzeit noch offen. In ihrem Dokument aus dem Jahr 2019 mit dem etwas provokanten Titel „Are Public Sector Workers in Developing Countries Overpaid?“ stellte die Weltbank die Frage, ob hohe Löhne im öffentlichen Sektor (die über denen der Privatwirtschaft liegen) zu einer besseren Leistung führen. Der Europäische Gewerkschaftsverband für den öffentlichen Dienst (EGÖD) hat mehrfach auf die Probleme bei der Messung der Produktivität im öffentlichen Sektor hingewiesen und eingeräumt, dass „&trotz der Verwendung immer ausgefeilterer Berechnungsmethoden die Versuche, die Produktion im öffentlichen Sektor zu messen, das grundlegende Problem, sie zu definieren, kaum gelöst haben “. Dementsprechend gibt es auch keine Studie, die die Produktivität von Beamten und gleichgestellten Beschäftigten mit der von Arbeitnehmern in der Privatwirtschaft sowie deren jeweilige Entwicklung vergleicht.
Im Übrigen ist die Frage nach der „Leitfunktion“ der Löhne im öffentlichen Dienst für die Löhne in der Privatwirtschaft unter Ökonomen aufgrund der vielfältigen Situationen noch nicht endgültig geklärt. Mehrere Studien zeigen jedoch, dass bei einem erheblichen Lohnvorteil im öffentlichen Dienst – was in Luxemburg der Fall zu sein scheint – die Beschäftigten in der Privatwirtschaft versuchen, diese Lücke zu schließen, was zu einem schnelleren Anstieg ihrer Löhne führt, insbesondere wenn die Gewerkschaften stark sind. Für ein Unternehmen sind die Personalkosten jedoch der Hauptkostenfaktor, dessen Anstieg auf die Verkaufspreise abgewälzt werden kann und so die Inflation anheizt. Wenn darüber hinaus ein automatischer Indexierungsmechanismus besteht, betrifft dessen Auslösung alle Vergütungen, sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor, sowie die Renten. Daraus entsteht ein Teufelskreis, dessen Auswirkungen sowohl die öffentlichen Finanzen als auch die Rentabilität der Unternehmen belasten, die gezwungen sind, Lohnerhöhungen zu gewähren, die sie nicht unbedingt gewährt hätten.
Eine Klasse für sich ?
Alle soziologischen Studien zeigen, dass Beschäftigte im öffentlichen Dienst – abgesehen vom Frauenanteil, dem Alter und dem Qualifikationsniveau – ganz spezifische soziologische Merkmale hinsichtlich ihrer Einstellungen und ihres Verhaltens aufweisen. Aufgrund der Art ihrer Arbeit legen sie größeren Wert auf Werte wie Ehrlichkeit, Unparteilichkeit und Loyalität. Obwohl die Vergütung im Durchschnitt etwas höher ist als in der Privatwirtschaft, ist sie nicht ihre Hauptmotivation. Sie zeigen eine höhere Zufriedenheit am Arbeitsplatz, beklagen jedoch geringere Aufstiegsmöglichkeiten und geringere Gehaltssteigerungen sowie einen gewissen Mangel an Eigenverantwortung. Ihre kulturellen und Konsumgewohnheiten unterscheiden sich zwar erheblich, doch vor allem in Bezug auf politische Ansichten und Gewerkschaftszugehörigkeit ist die Kluft zu den Beschäftigten in der Privatwirtschaft am ausgeprägtesten. Skandinavische und britische Soziologen neigen dazu, Beamte als eine „eigene Klasse“ innerhalb der Mittelschicht zu betrachten. Studien zeigen jedoch auch, dass es im Arbeitsbereich eine deutliche Annäherung gibt, die manchmal als „Hybridisierung der beiden Bereiche“ bezeichnet wird, zwischen den Praktiken des öffentlichen und des privaten Sektors.
Die Bedeutung des öffentlichen Dienstes
Im Jahr 2019 entfielen im Durchschnitt 18 Prozent der Gesamtbeschäftigung in den OECD-Mitgliedstaaten auf den öffentlichen Sektor. Dieser Durchschnittswert ist jedoch aufgrund der starken Schwankungen zwischen den einzelnen Ländern wenig aussagekräftig. In den nordeuropäischen Ländern (Norwegen, Schweden, Dänemark, Island, Finnland) lag der Anteil der Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung zwischen 25 und 30 Prozent. Im Gegensatz dazu wiesen Japan und Südkorea mit sechs bzw. acht Prozent sehr niedrige Anteile auf. Mit zwölf Prozent lag Luxemburg am unteren Ende der Skala, zusammen mit den Niederlanden, Deutschland und der Schweiz (zwischen 10,2 und 11,7 Prozent). Dagegen lagen Belgien (18,3 Prozent) und vor allem Frankreich (21,2 Prozent) über dem Durchschnitt. Zwischen 2007 und 2019 war ein „massiver Rückgang des öffentlichen Sektors“ zu beobachten. Von den 33 untersuchten Ländern verzeichneten 23, also mehr als zwei Drittel, einen Rückgang des Anteils der Arbeitsplätze im öffentlichen Dienst. Die übrigen zehn verzeichneten einen Anstieg, der jedoch meist sehr gering ausfiel. Dies gilt beispielsweise für Luxemburg mit einem Anstieg um einen Prozentpunkt.
