Am Samstag, dem 21. März 2020, verlängerte das Parlament den vom Staatsminister drei Tage zuvor ausgerufenen Krisenzustand auf nationalem Gebiet. Einstimmig übertrugen die Abgeordneten der Regierung die Befugnis, für einen Zeitraum von drei Monaten Notmaßnahmen ohne Zustimmung des Parlaments zu ergreifen. Ihre Besorgnis äußerte sich in einer Vielzahl körperlicher Symptome. Auf der Rednertribüne der Kammer stellte Mars Di Bartolomeo (LSAP) seinen Bericht „mit zitternden Knien“ vor, Marc Baum (Déi Lénk) sprach von seinem „Kaltschweiß“. Martine Hansen (CSV) stimmte „mit leichtem Magenkribbeln“ zu.
Niemand hatte das Szenario vom Frühjahr 2020 vorhergesehen. Der Aufnahme eines nationalen Krisenzustands in die Verfassung im Jahr 2017 war ein umfangreiches parlamentarisches Schriftwerk vorausgegangen. In den rund dreißig Protokollen und Stellungnahmen taucht die Möglichkeit einer Pandemie jedoch nur ein einziges Mal auf. In seiner Stellungnahme vom Juli 2016 hatte der Staatsrat eine Liste der Katastrophen erstellt, die „Ausnahme- und Notfallmaßnahmen“ erfordern könnten. Eine Aufzählung, die mit „und so weiter“ endet und in der in einem einzigen Satz „gesundheitliche Probleme“ erwähnt werden. Im Zuge der Anschläge von Paris sollte der Krisenzustand vor allem Luxemburg das Instrumentarium zur Terrorismusbekämpfung an die Hand geben und nebenbei die Reaktion auf einen Bank- oder Atom-Meltdown ermöglichen.
An diesem Montagabend lud die Nationalbibliothek zu einem Vortrag ein, der vom Wissenschaftler Michel Erpelding moderiert wurde und eine „erste Bilanz“ der drei Monate im Ausnahmezustand ziehen sollte. Das Publikum war spärlich. Während im März 2020 die Abgeordneten nacheinander auf der parlamentarischen Tribüne das Wort ergriffen hatten, um von der „deifgräifendsten“ Abstimmung ihrer Karriere zu sprechen, war an diesem Montag keiner erschienen, um deren Folgen zu erörtern. So waren nur Richter, Staatsanwälte und Staatsräte unter sich. Das juristische Establishment hörte sich zwei Stunden lang die Ausführungen von Justizministerin Sam Tanson (Déi Gréng), dem ehemaligen Generalstaatsanwalt Robert Biever sowie von Luc Heuschling, Professor für Verfassungsrecht an der Uni.lu, an.
Um das Interesse dieses Publikums aus alten Honoratioren zu wecken, lancierte Heuschling eine makabre politische Fiktion, die die ultimative Wirkungslosigkeit des Krisenzustands in einem Worst-Case-Szenario veranschaulichen sollte: „ Stellen wir uns vor, Cattenom würde explodieren und das ganze Land wäre radioaktiv verseucht. Dann bleibt nur zu hoffen, dass es einigen Ministern gelingt, nach Brüssel zu gelangen. Sollten alle Regierungsmitglieder sterben, der Großherzog jedoch am Leben bleiben, kann dieser nichts unternehmen. Er kann nicht einmal eine neue Regierung ernennen, da die Gegenzeichnung fehlt. Das System ist so konzipiert, dass wir keine Lösung haben, wenn alle unsere Minister sterben oder als Geiseln genommen werden. “ Anschließend müssten nach zehn Tagen zwei Drittel der Abgeordneten ausfindig gemacht und versammelt werden – die erforderliche Mehrheit, um den Krisenzustand zu verlängern. Zumindest für die Monarchie wäre diese Konstellation „praktischer“, sie würde ein wenig „Sputt“ lassen: „ Wenn Henri stirbt, hätten wir direkt Guillaume ; und wenn auch er stirbt, hätten wir Maria Teresa als Regentin “. „Dann haben wir aber eine richtige Krise!“, rief Robert Biever aus.
Sam Tanson gibt zu, dass sie im Jahr 2016 (als sie dem Staatsrat angehörte) der „Kontext und der Auslöser“ für die Verankerung des nationalen Krisenzustands in der Verfassung „geärgert“ hätten: „Ich war sehr beeindruckt von den gesetzgeberischen Maßnahmen, die Frankreich als Reaktion auf die Terroranschläge ergriffen hatte, indem immer neue Maßnahmen eingeführt wurden, die sich schließlich verfestigten.“ Man sollte es vermeiden, „in der Eile Gesetze zu erlassen“, auch wenn sich dies manchmal als „unvermeidlich“ erweisen sollte, wie bei der Verschärfung der Strafen bei Ungehorsam und Beleidigung im Anschluss an die Ausschreitungen bei den Anti-Impf-Demonstrationen. Doch so, wie das Gesetz schließlich verabschiedet wurde, mit seinen „ Bedingungen, Fristen und Verhältnismäßigkeitsprüfungen “, erscheine ihm der Krisenzustand „nicht mehr wirklich problematisch“. Luc Heuschling pflichtete ihm bei: Die luxemburgische Variante des Ausnahmezustands sei „nicht die schlechteste“. Er enthält tatsächlich gewisse Schutzvorkehrungen: Er kann vom Parlament ausgesetzt oder sogar aufgehoben werden und ist vor allem auf drei Monate befristet.
Die Ministerin versuchte, sich an die politischen und gesundheitspolitischen Ereignisse vom März 2020 zu erinnern – eine Zeit, die ihr „bereits extrem weit zurück“ erschien. Sie erwähnte einen Faktor, der alle Diskussionen innerhalb der Regierung beeinflusst haben dürfte: „ Wir waren extrem abhängig von der Einschätzung unserer Nachbarländer, davon, wie die Deutschen und die Franzosen unser Vorgehen in Luxemburg bewerteten. „Völlig ratlos“, hätte die Regierung zunächst vor einer Erklärung des Krisenzustands zurückgeschreckt. „ Meine erste persönliche Reaktion war, dass man sich nicht auf solche Extreme einlassen sollte “, erinnert sich Tanson. Sie soll ihre Meinung geändert haben, als sie den ebenso archaischen wie autoritären Text entdeckte, auf dem die ersten Gesundheitsmaßnahmen basieren sollten. Das von Guillaume III. unterzeichnete Gesetz von 1885 ermächtigt „das für das Gesundheitswesen zuständige Regierungsmitglied“, „die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um dem Eindringen und der Ausbreitung von Epidemien entgegenzuwirken“. In der Praxis hätte diese wiederentdeckte Rechtsgrundlage Paulette Lenert (LSAP) die uneingeschränkten Befugnisse verliehen. Die Ministerin hätte eigenmächtig „Sperrzonen sowohl an der Grenze als auch im Landesinneren, die Isolierung von Erkrankten, die Desinfektion oder Vernichtung von Gegenständen, bei denen der Verdacht auf Ansteckung besteht, und schließlich die Untersuchung und Beobachtung von Personen, die aus einem infizierten Land kamen “. Die in diesem Gesetz vorgesehenen Strafen sind drakonisch : bis zu zwei Jahre Freiheitsentzug. Im Gegensatz dazu erschien der Krisenzustand als Vorbild für Verfassungsmäßigkeit.
Die wichtigste Schlussfolgerung, die die Ministerin aus dem Ende des Krisenzustands zieht, ist, dass sich die Nationalversammlung und der Staatsrat letztendlich als fähig erwiesen haben, „äußerst schnell“ Gesetze zu erlassen, zu ändern und Stellungnahmen abzugeben. Angesichts dieser neuen Geschwindigkeitsstandards stellt sie sich die Frage, ob das Instrument des Krisenzustands „wirklich so notwendig“ war. Die Frage nach den Zeiträumen ist nicht unerheblich. Denn eine der notwendigen Voraussetzungen für die Ausrufung des Krisenzustands ist eben „die Unmöglichkeit der Abgeordnetenkammer, innerhalb angemessener Fristen Gesetze zu erlassen“. Am 21. März 2020 konnten sich die Abgeordneten eine solche Beschleunigung der Gesetzgebungsverfahren noch nicht vorstellen. Diese würden „Monate“ dauern, erklärte die Fraktionsvorsitzende der CSV, Martine Hansen: „ Die Infektionskurve steigt exponentiell an, während die Abläufe unserer normalen Gremien eindeutig linear und viel zu langsam sind “.
Luc Heuschling hält diese Argumentation für „ganz schwach“: „Man kann nicht einfach als selbstverständlich davon ausgehen, dass die Kammer immer unfähig ist, zu reagieren.“ Der Verfassungsrechtler erinnert an die Einbürgerung von Prinz Félix von Bourbon-Parma am 5. November 1919, also am Vorabend seiner Hochzeit mit Großherzogin Charlotte: Dieser „Sonderentwurf“ durchlief das gesamte parlamentarische Verfahren innerhalb eines einzigen Tages. „Was die Dauer der Gesetzgebung betrifft, erweist sich unser System als sehr flexibel“, fasst der Professor für Verfassungsrecht zusammen. „Aus rechtlicher Sicht ist die Kammer in der Lage, sehr schnell zu handeln, aber will sie das in der Praxis auch tun? Das ist eine andere Frage…“. Im Zentrum der „Krise des Parlamentarismus“ stünde die Ämterhäufung, da die meisten Abgeordneten, die gleichzeitig Bürgermeister sind, zu sehr mit der Gemeindeverwaltung beschäftigt seien, um ihre parlamentarischen Aufgaben zu erfüllen.
Es ist jedoch schwer vorstellbar, wie das Parlament und der Staatsrat bereits ab März 2020 die Hunderte von Einschränkungen und Ausnahmeregelungen hätten aufnehmen und verarbeiten können, die der große Lockdown erforderte. Sam Tanson erinnerte daran, dass sich die Institutionen erst in den letzten 18 Monaten „eingespielt“ hätten. (Das Parlament hat inzwischen 28 Covid-Gesetze verabschiedet.) Die langsame Gesetzgebung sei eine luxemburgische Tradition. „Außer im Finanzbereich, wo es vorkam, dass ein Gesetz sehr, sehr schnell verabschiedet wurde, arbeiteten wir nicht mit dieser Geschwindigkeit, wir folgten nicht dieser Logik. In den letzten Monaten haben wir unsere Institutionen überlastet. Der Staatsrat musste extrem schnell arbeiten. Auch hier handelt es sich um eine Institution, die mit Menschen arbeitet, die – abgesehen von einigen Rentnern – nebenbei noch zahlreiche andere Tätigkeiten ausüben.“
Zwischen März und Juni 2020 gab es keinen einzigen Bürger, der vor dem Verwaltungsgericht eine der während des Krisenzustands erlassenen großherzoglichen Verordnungen angefochten hätte. Der große Showdown zwischen Exekutive und Judikative ist somit ausgeblieben. Vor fünf Jahren wurde diese richterliche Kontrolle ins Feld geführt, um die in der Zivilgesellschaft weit verbreitete Befürchtung zu zerstreuen, der Krisenzustand könne zum „Tod der Rechtsstaatlichkeit“ führen, wie es der damalige Dekan der juristischen Fakultät, Stefan Braum, formulierte. Wären sie damit befasst worden, hätten sich die Richter in einer sehr unangenehmen Lage befunden, meint Heuschling: „ Um der Regierung zu sagen: ‚Tut mir leid, aber es gibt keinen Krisenzustand‘, braucht es viel Unabhängigkeit und vor allem viel Mut. Das ist eine Frage der Personen und nicht der Texte und Normen. […] Außerdem müssen sie Sachverhalte analysieren, was eine andere Aufgabe ist als der Vergleich allgemeiner Normen.“
Die Regierung habe darauf geachtet, die Zuwiderhandelnden nicht zu streng zu bestrafen, versicherte Sam Tanson am Montag. Die Bußgelder waren auf 145 Euro festgesetzt worden. „Unter den Betroffenen waren viele Obdachlose“, erklärte Robert Biever. „Sie erhielten eine Geldstrafe, obwohl sie keinen Cent in der Tasche hatten.“ Doch der ehemalige Generalstaatsanwalt zeigte sich verständnisvoll: „Auch wenn bestimmte Umstände sehr schwierig sein mochten, musste doch deutlich gemacht werden, dass das Gesetz grundsätzlich angewendet wurde.“ Nach dreißig Tagen Zahlungsrückstand verdoppelte sich der Betrag des Bußgeldbescheids auf 290 Euro: In den Jahren 2020 und 2021 betraf dies etwa 2.100 Bußgeldbescheide. Die Staatsanwaltschaft leitete schließlich einen Teil dieser Fälle an die Polizeigerichte weiter, deren Richter fast 300 Urteile im Zusammenhang mit den Gesundheitsbeschränkungen fällten. Die Richter zeigten sich hingegen sehr zurückhaltend, das Verfassungsgericht anzurufen.
Erst im März 2022 entschied sich ein Richter zu einer ersten Vorabentscheidung. Am 10. Juni können die Anwälte von Peter Freitag und Jean-Marie Jacoby vor dem Verfassungsgericht darlegen, warum ihrer Ansicht nach bestimmte Gesundheitsmaßnahmen (Maskenpflicht, Abstandsregeln, Ausgangssperre, Verbot des Alkoholkonsums in der Öffentlichkeit) nicht mit dem Grundgesetz vereinbar waren. Die beiden Verschwörungstheoretiker, die zu kurzlebigen Berühmtheiten im extremistischen Randbereich der Impfgegner geworden sind, mussten sich am 15. Februar vor dem Polizeigericht verantworten, weil sie sich geweigert hatten, die festgesetzten Bußgelder zu zahlen, die im Rahmen mehrerer ihrer „ Solidaritäts-Polonaisen “ erhoben worden waren. Die beiden Angeklagten waren erschienen, um sich persönlich zu verteidigen, ohne anwaltliche Unterstützung. Die Verhandlung war für den Richter Jean-Luc Putz alles andere als ein Zuckerschlecken. (Dieser hat inzwischen die Richterschaft verlassen, um in die Wirtschaftskanzlei Arendt & Medernach einzutreten.)
Einige Passagen seines sehr ausführlichen Urteils scheinen einem Stück des absurden Theaters zu entstammen. Das beginnt bereits bei der Identitätsfeststellung: „Nach einer Diskussion konnte [Peter Freitag] zustimmen, dass er keine Wahl gehabt habe, geboren zu werden oder nicht, dass er aber im Übrigen ein freier Mann sei, und er räumte ein, dass seine Eltern ihn bei seiner Geburt beim Standesbeamten unter dem Namen [Peter Freitag] angemeldet hatten. “ Doch Jean-Luc Putz war klug genug, die Erwartungen der Angeklagten zu durchkreuzen. In der Überzeugung, unter einer „Corona-Diktatur“ zu leben, sahen sie sich einem geduldigen, ruhigen und neutralen Richter gegenüber. Anstatt sie von oben herab zu behandeln, ließ er die Angeklagten ihre Verteidigung darlegen. Diese schwankte zwischen virologischen Ausführungen und revisionistischen „Parallelen“ (zwischen Gesundheitspass und Arierausweis) einerseits und der Berufung auf Naturrechte und Grundfreiheiten andererseits.
Die Staatsanwaltschaft befand, dass die Angeklagten sich „übermäßig, unüberlegt, ja sogar egoistisch“ auf die Verfassung beriefen. Jean-Luc Putz ließ sich davon nicht überzeugen: „Die Tatsache, dass die Protestierenden nur eine Minderheit bilden, lässt an sich noch nicht den Schluss zu, dass ihre Argumente jeglicher Grundlage entbehren“, heißt es im Urteil. Der Richter spielt weder „die Schwere der Pandemie, zumindest in der Vergangenheit“ noch die rund tausend Todesfälle, noch das Risiko eines Long-Covid-Verlaufs noch den Druck auf die Krankenhäuser herunter. Es gehe jedoch darum festzustellen, ob die Gesundheitsmaßnahmen einem „zwingenden gesellschaftlichen Bedürfnis“ entsprachen und, falls ja, ob sie im Verhältnis zum angestrebten Ziel standen. Da ihm die Antwort auf diese Frage weder „offensichtlich“ noch „unbestreitbar“ erschien, hat der Richter am Polizeigericht Luxemburg daher das Verfassungsgericht angerufen. (Ein Richter aus Esch-sur-Alzette schloss sich ihm einen Monat später an und legte drei Vorabentscheidungsfragen vor.)
Damit die Vorabentscheidungsersuchen für zulässig erklärt werden konnten, brachte der Richter sie in die vorgeschriebene Form. Dass sich die Angeklagten „in wenig formellen und juristischen Begriffen“ geäußert hätten, dürfe „nicht ins Gewicht fallen“. Jean-Luc Putz hütete sich hingegen davor, ihren sektiererischsten Ausschweifungen zu folgen. Während Freitag behauptete, die diffuse Anti-Impf-Bewegung teile „ eng spirituell Liewens-
astellung “, blieb der Richter am Polizeigericht skeptisch: „Die Erklärung der Angeklagten, sie hätten das Leben und die Freiheit feiern wollen, mag zwar Ausdruck einer Lebensphilosophie sein, stellt jedoch kein religiöses Verhalten dar.“
