aus Land : Die Klimakrise scheint eines der großen Themen zu sein, mit denen sich das Verwaltungsgericht in den kommenden Jahrzehnten beschäftigen wird. Wird sich der Klimaschutz als neuer Rechtsstandard durchsetzen ?
Francis Delaporte : In unseren Nachbarländern wurde das Klimathema bereits aufgegriffen. Vor allem die Frage, ob die Staaten die Ziele des Pariser Abkommens einhalten. Ich denke dabei an das „Urgenda“-Urteil des niederländischen Hoge Raad, an den Fall der Gemeinde Grande-Synthe vor dem französischen Conseil d’État oder an das „Future Generations“-Urteil des Bundesverfassungsgerichts. In Luxemburg gab es bisher noch keinen Fall, in dem die Klimakrise vor dem Verwaltungsgericht thematisiert wurde. Ohnehin würden nicht alle Fälle vor die Verwaltungsgerichte kommen. So würden beispielsweise Haftungsklagen in die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte fallen. Aber wir verfügen bereits über einen Artikel unserer Verfassung, der in diesem Zusammenhang derzeit relativ interessant ist: Artikel 11bis. Er besagt im Wesentlichen, dass die öffentlichen Behörden „auf die Herstellung eines nachhaltigen Gleichgewichts“ zwischen der Erhaltung der natürlichen Ressourcen und den Bedürfnissen der heutigen und künftigen Generationen hinwirken müssen. Dieser Artikel bietet den Richtern einen Maßstab, und wir wenden ihn recht regelmäßig an. Es ist übrigens die einzige Stelle in unserer Verfassung, die von künftigen Generationen spricht.
Wenn die Regierung die Dekarbonisierung von Wirtschaft und Gesellschaft beschleunigen würde, bestünde dann nicht die Gefahr, dass das Verwaltungsgericht von Klägern überrannt würde, die ihre bisherigen Konsumgewohnheiten verteidigen?
Zunächst muss geklärt werden, gegen welche Verwaltungsakte genau Klage erhoben wird. Dann geht es darum, die verschiedenen beteiligten Interessen gegeneinander abzuwägen. Hier eröffnet sich ein neues Spannungsfeld. Dem Gerichtshof mangelt es nie an interessanten Spannungsfeldern…
Dürfte ich Ihnen eine etwas allgemeinere Frage stellen: Spiegelt das Verwaltungsgericht die vorherrschende Ideologie wider? Und nimmt es deren Veränderungen vorweg?
Ich glaube nicht, dass das Gericht eine Ideologie verfolgt. Es gibt jedoch vorherrschende Ideen, und diese haben wir in mehreren Urteilen dargelegt. Für uns ist die Justiz in erster Linie ein öffentlicher Dienst. Wir sind dazu da, das Recht anzuwenden und uns an die bestehende Rechtsordnung zu halten, aber wir müssen zumindest versuchen, Spannungen abzubauen. Das ist unsere „Ideologie“ oder vielmehr unser oberstes Ziel. Wir sind Richter am Berufungsgericht und nicht am Kassationsgericht, daher befassen wir uns mit dem gesamten Rechtsstreit: dem Sachverhalt und dem Recht. Wenn es der Fall zulässt, begeben wir uns daher gemeinsam mit den Parteien zum Ort des Geschehens, um uns ein klareres Bild zu verschaffen. Wir verstehen uns als Vermittler und Problemlöser im Interesse der Rechtssuchenden: Zwischen den Bürgern und der öffentlichen Hand, zwischen dem „Tontopf“ und dem „Eisentopf“ versuchen wir, ein Gleichgewicht zu finden. Diese Justiz im Dienste des sozialen Friedens ist gewissermaßen Teil unseres Markenzeichens.
Mit Ausnahme der Personen, die internationalen Schutz beantragen, handelt es sich bei den Klägern jedoch in ihrer überwiegenden Mehrheit um wohlhabende Personen, die materielle Interessen zu verteidigen haben, angefangen bei der Vielzahl von Eigentümern, die die PAG anfechten. Der junge Haushalt, der keine Wohnung findet, wird hingegen keinen Zugang zur Verwaltungsgerichtsbarkeit haben…
Das ist nicht ausgeschlossen. Dieser Haushalt könnte beispielsweise Wohnzuschüsse beantragen.
Dazu muss er ein unmittelbares und persönliches Interesse nachweisen…
Natürlich, denn wir sind ja nicht hier, um theoretische Fragen zu beantworten.
Die Frage des Zugangs zur Justiz stellte sich im Zusammenhang mit dem früheren Rundschreiben zu den „ Aktienoptionen “, das regelmäßig als rechtswidrig kritisiert wurde. Doch diejenigen, die davon profitierten, hatten kein Interesse daran, sie anzufechten, während diejenigen, die davon ausgeschlossen waren, keine Rechtsmittel hatten – eine Art juristischer Catch-22.
Das ist ein echtes Problem. Einerseits hat das Verfassungsgericht den Zugang zu den Gerichten und den wirksamen Rechtsbehelf als wichtige Grundprinzipien verankert. Um jedoch Zugang zu den Gerichten zu erhalten, muss ein Rechtsschutzinteresse vorliegen. Es muss also eine Verwaltungsentscheidung vorliegen, die Ihnen geschadet hat, oder eine Vorschrift, die Sie unmittelbar betrifft. In Luxemburg gibt es keinen direkten Rechtsweg vor das Verfassungsgericht, da der Verfassungsgeber dies nicht vorgesehen hat. Bei einem Gespräch mit dem Präsidenten des Obersten Gerichtshofs von Monaco erfuhr ich, dass das Fürstentum seit einem Jahrhundert über einen direkten Rechtsweg zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen verfügt. Somit kann jeder Betroffene – sei es der Eigner einer Yacht oder einer Wohnung in Monaco – ein Gesetz anfechten, das ihn negativ betrifft. Bei uns ist dies nie in Betracht gekommen. Aber das ist eine rein politische Entscheidung des Verfassungsgebers.
Als der Krisenzustand 2017 verfassungsrechtlich verankert wurde, wurde die Möglichkeit, vor dem Verwaltungsgericht Klage zu erheben, als Schutz vor autoritären Auswüchsen dargestellt. Doch während des großen Lockdowns im Frühjahr 2020 gab es niemanden, der die Justiz in Anspruch nahm. Wie hat die Verwaltungsgerichtsbarkeit diese Monate erlebt? Ich nehme an, dass intern die Aussicht, darüber urteilen zu müssen, ob der „Lockdown“ gerechtfertigt war oder nicht, eine gewisse Nervosität ausgelöst hat?
Das wäre nicht selbstverständlich gewesen, aber wir waren darauf vorbereitet. Wir haben unseren Betrieb fast wie gewohnt fortgesetzt. Während des Lockdowns gab es bei uns so gut wie keine Verzögerungen.
Verwaltungsrichter sind es jedoch gewohnt, Rechtsnormen miteinander zu vergleichen; sie sind keine Experten für Epidemiologie oder Virologie…
Wir sind am Verfassungsgericht mit dieser Problematik konfrontiert, da derzeit zwei Vorabentscheidungsersuchen anhängig sind. Wir müssen prüfen, ob die Anfang 2021 ergriffenen Maßnahmen angemessen waren. Doch in allen Angelegenheiten, so technisch sie auch sein mögen, sind wir es gewohnt, die Stichhaltigkeit der Argumente zu prüfen und darauf hinzuarbeiten, dass das beste Argument den Ausschlag gibt. Wenn keine Gewissheit besteht, wird die Sache natürlich viel unklarer. Aber dann müssen wir mit den uns zur Verfügung stehenden Mitteln zurechtkommen.
An diesem Montag beklagte sich die Innenministerin, Taina Bofferding (LSAP), beklagte sich in „Le Quotidien“ über ein Eigentumsrecht, das in Luxemburg „ unbegrenzt “ und „ absolut “ sei; „eine heilige Kuh“. Ist das Eigentumsrecht in Luxemburg stärker eingeschränkt als in anderen europäischen Ländern?
Unter Verschluss? Nein, das ist es nicht. Unter Napoleon, vor mehr als zweihundert Jahren, war dies ein absolutes Recht. Doch all das hat sich grundlegend geändert. Heute regeln zwei Normen diese Angelegenheit. Artikel 16 der Verfassung besagt nichts anderes, als dass eine Enteignung im öffentlichen Interesse nur gegen eine „angemessene Entschädigung“ möglich ist. Die andere Norm ist Artikel 1 des Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention, der den Schutz des Eigentums genauer regelt. Beide Texte räumen jedoch ein, dass die Ausübung des Eigentumsrechts im öffentlichen Interesse eingeschränkt werden kann.
Um den Stillstand zu überwinden, so heißt es bei der LSAP, den Grünen oder Déi Lénk, müsste die Verfassung geändert werden. Doch auch hier stößt man auf eine Hürde, da dafür zwei Drittel der Abgeordneten erforderlich wären.
… Aber man muss sich ansehen, was in der Verfassung steht. Artikel 16 befasst sich ausschließlich mit der Enteignung und nicht mit dem Eigentumsrecht. Letzteres ist in Artikel 544 des Bürgerlichen Gesetzbuchs verankert, der 1987 auf Initiative von Minister Robert Krieps geändert wurde, der den Gedanken einer eher sozialen Nutzung einführte.
Das Verwaltungsgericht muss regelmäßig prüfen, ob Dienstbarkeiten bereits eine Enteignung darstellen.
Das Verfassungsgericht hat sich 2013 in einer Rechtssache zum Flächennutzungsplan (PAG) von Walferdange zu diesem Thema geäußert. Dabei ging es um Grundstücke, die zuvor als bebaubares Gebiet ausgewiesen waren und durch den PAG in ein nicht bebaubares Gebiet umgewidmet worden waren. Das Verfassungsgericht versuchte zu klären, ob diese Verwaltungsakte nicht einer Enteignung gleichkämen, da sie die Nutzung eines der Bestandteile des Eigentumsrechts erheblich einschränkten. Wir verwenden oft das Bild der Artischocke: Hören die getroffenen Maßnahmen beim Laub auf, oder reichen sie bis ins Herz der Artischocke selbst? Wenn sie das Herz erreichen, würde das Verfassungsgericht dies als einer Enteignung gleichwertig einstufen. Konkret bedeutet dies, dass dann eine angemessene Entschädigung vorgesehen werden muss, deren Höhe vom Zivilrichter festzulegen ist. Die ersten Fälle zur Umwidmung von PAG-Flächen sind derzeit vor den Zivilgerichten anhängig. Alle sind sehr gespannt darauf, wie diese Fälle ausgehen werden.
Diese Frage wird sich insbesondere für all jene ländlichen Gemeinden stellen, die ihre Bebauungsgebiete in den Jahren 1980–2000 massiv erweitert hatten. Sollten diese enormen Grundstücksreserven eines Tages genutzt werden, hätte dies unerwünschte Folgen für die Raumordnung…
Alle PAG, wirklich alle, wurden im Namen des öffentlichen Interesses erstellt. Alle früheren Einstufungen hätten sich also durch städtebauliche und politische Erwägungen rechtfertigen müssen, die im Sinne eines besseren Zusammenlebens zu verstehen sind. So viel zur schönen Theorie. Denn wenn man die Rückschritte sieht, fragt man sich, was wohl passiert sein mag…
In Luxemburg darf man Grundstücke für den Bau von Autobahnen enteignen, nicht jedoch für den Bau von Sozialwohnungen. Fällt der Wohnungsbau also nicht unter den Begriff des öffentlichen Interesses?
Die Frage der Enteignung zum Bau von Sozialwohnungen hat sich vor dem Gerichtshof noch nicht wirklich gestellt. Auf politischer Ebene hat man es vorgezogen, auf eine Enteignung zu verzichten, da der öffentliche Nutzen fraglich ist. Die gesamte Diskussion hat sich daher auf das Vorkaufsrecht verlagert. Die Regierung hat die Gemeinden dazu angehalten, Grundstücke zu erwerben, in der Annahme, es reiche aus, diese wie ein Eichhörnchen in einem Vorrat zu horten. Für das Gericht beginnt damit ein neues Kapitel. Das Vorkaufsrecht ist immerhin ein „exorbitantes“, also außergewöhnliches Recht. Hätten wir uns in dieser Angelegenheit nicht für zuständig erklärt, hätten wir genauso gut den Laden schließen können. Das Gericht hat somit eine Rechtsprechung geschaffen. Ich denke, wir haben ein ausgewogenes Gleichgewicht gefunden: Der Staat, die Gemeinde oder die öffentliche Einrichtung, die das Vorkaufsrecht ausübt (wie der Wohnungsfonds), muss zumindest das konkrete Ziel des Vorkaufsrechts definieren, sei es Sozialwohnungen, öffentliche Straßen oder Erholungsgebiete. Sollten sie das, was sie angekündigt haben, nicht innerhalb einer angemessenen Frist umsetzen, könnte dies den Weg für einen neuen Rechtsstreit ebnen.
Ich möchte dennoch noch einmal auf die Frage der Enteignung zurückkommen. Frankreich hat den Begriff des öffentlichen Interesses auf Wohnraum für kinderreiche Familien (1935), auf die Stadterneuerung (1958) und auf die Bildung von Grundstücksreserven (1967) ausgeweitet.
Es gibt zwar strengere Sondergesetze, ja. Doch bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts hat auch Luxemburg Gesetze zum sozialen Wohnungsbau und zu Gemeinschaftsgärten eingeführt.
Das Steuerrecht nimmt einen großen Teil der Arbeit der Verwaltungsgerichte ein. Im Namen des „berechtigten Vertrauens“ und der „Rechtssicherheit“ hat das Gericht die Gültigkeit von Steuerrulings generell bestätigt, darunter auch die abwegigsten, die von der Steuerverwaltung selbst angefochten wurden. Hat das Gericht, indem es sich zum letzten Bollwerk der alten Ruling-Fabrik aufschwang, nicht den Zug der Geschichte verpasst?
Grundsätzlich ist das Ruling eine sehr gute Sache. Denn selbst als Privatperson ermöglicht es Ihnen, zu wissen, was auf Sie zukommt – zum Beispiel, wenn Sie ein Haus erben und es wieder verkaufen möchten. Aber wie jede gute Sache wurde auch das Ruling so stark ausgenutzt, dass es zweifellos Grenzen überschritten hat – auch wenn es nicht mir zusteht, dies im Rahmen dieses Interviews zu beurteilen. Seit langem werden sowohl in Frankreich als auch bei uns die kombinierten Grundsätze der Rechtssicherheit und des berechtigten Vertrauens angewendet, damit sich der Bürger auf eine gängige Praxis der Verwaltung in einem bestimmten Bereich verlassen kann. Es geht also darum, den Bürger vor plötzlichen, unvorhersehbaren und unerwarteten Änderungen der Verwaltungspraxis zu schützen. Dieser Grundsatz ist tief verwurzelt, und wir haben ihn generell angewendet.
Es war nicht nötig, den Sachverhalt eingehend zu prüfen und die Verrechnungspreise zu analysieren; der „Stempel“ der Direkten Steuerverwaltung reichte aus.
Grundsätzlich galten die Vereinbarung und das vom Staat gegebene Wort. Aber es müssen dennoch angemessene Fristen eingehalten werden. Ein Ruling gilt nicht auf ewig.
Sie berufen sich auf den Grundsatz des berechtigten Vertrauens. Aber wie verhält es sich mit dem Grundsatz der Steuergleichheit im Zusammenhang mit Steuerauskünften?
Würde die Frage unter diesem Gesichtspunkt erörtert, sähe die Antwort vielleicht anders aus. Alle Fälle haben viele Facetten. Es gibt keine absolute Wahrheit, sondern vielfältige Perspektiven – und genau das macht ihren Reiz aus …
Das Urteil des Gerichts, das im Jahr 2021 zweifellos für das größte Aufsehen sorgte, betraf den Fall der „Panama Papers“. Einige Rechtsanwälte hatten sich geweigert, den Steuerbehörden die Identität ihrer Mandanten offenzulegen, die sich hinter undurchsichtigen Steuerstrukturen versteckten. Der Fall, in dem die Anwaltskammer gegen die Direkte Steuerverwaltung antrat, war sicherlich nicht einfach…
… Keiner dieser Fälle ist eindeutig (lacht) ! Zunächst ging es darum, ob die Steuerbehörde das Recht hatte, Informationen außerhalb eines konkreten Besteuerungsfalls einzuholen. Das Gericht verneinte dies, das Bundesfinanzhof bejahte es, da solche Ermittlungsmaßnahmen in der „Abgabenordnung“ verankert sind. Auch wenn diese Gesetzesbestimmungen kaum angewendet wurden, waren sie dennoch nicht überholt. Vor allem, da sie nicht aufgehoben wurden, obwohl der Gesetzgeber im jeweiligen Kontext mehrfach die Möglichkeit dazu hatte.
Irgendwie ist das doch paradox: Eine alte Bestimmung der „Abgabenordnung“, die nie angewendet wurde, liefert nun schließlich die Rechtsgrundlage für einen neuen Ansatz der Steuerverwaltung. Das ist, als würde man aus Altem Neues machen.
Es ist schon vorgekommen, dass wir Rechtsvorschriften, die nicht mehr den aktuellen Gegebenheiten entsprachen, durch Verfall außer Kraft gesetzt haben – was ein Pierre Pescatore übrigens niemals zugelassen hätte. Doch hier ist es genau umgekehrt: Wir haben eine bestehende Rechtsvorschrift angewendet, die zwar kaum zur Anwendung kam, aber dem Zeitgeist, dem Geist der Zeit, nicht widersprach. Dies wurde heftig kritisiert. Im vergangenen November nahm ich auf Einladung der Anwaltskammer an der Podiumsdiskussion im Rahmen des Anwalts-Tages teil. Eine der gestellten Fragen bezog sich natürlich auf die „Panama Papers“. Ich habe daran erinnert, dass das Anwaltsgeheimnis eingeführt wurde, um das notwendige Vertrauen zwischen dem Mandanten und seinem Anwalt zu wahren, da es ein Menschenrecht ist, vor Gericht verteidigt zu werden. Jedes Mal, wenn der Anwalt sein „Kerngeschäft“ – die Verteidigung vor Gericht – ausübt, muss das Anwaltsgeheimnis felsenfest sein. Wenn der Anwalt nun anfängt, Brötchen zu backen, braucht er nicht dasselbe Anwaltsgeheimnis. Dann muss man differenzieren, und das wird zu einer heiklen Angelegenheit.
Der Gerichtshof hat die Illusion der Einheit der Anwaltskammer entlarvt, die diese stets aufrechtzuerhalten versucht hat.
Die Anwaltskammer ist in der Tat sehr heterogen, das ist allgemein bekannt. Die Anwaltskammer möchte ihre Einheit bewahren, obwohl unter dem Begriff „Anwalt“ eine Vielzahl von Tätigkeiten ausgeübt wird.
Sie haben also eine Entscheidung zwischen den beiden Bereichen getroffen, zwischen denjenigen, die sich mit Rechtsstreitigkeiten befassen, und denjenigen, die beratend tätig sind.
Wir haben uns dafür entschieden. Wir befinden uns übrigens in guter Gesellschaft, da sowohl der Gerichtshof der Europäischen Union als auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Bezug auf das Anwaltsgeheimnis in die gleiche Richtung entschieden haben. Natürlich waren nicht alle damit zufrieden. Aber wir sind nicht dazu da, es allen recht zu machen; Kritik ist ganz normal. Historisch gesehen wurde die Einführung des Anwaltsgeheimnisses – genau wie das des Arztes oder des Pfarrers – durch das Vertrauen gerechtfertigt, das unerlässlich ist, damit der Anwalt zu einem notwendigen Vertrauten werden kann. Darüber hinaus stellten sich weitere, sehr komplexe Fragen. Es galt, den Anwalt mit dem Wirtschaftsprüfer, dem Bankier, den Treuhändern, den „Big Four“ usw. auf eine Linie zu bringen. Man hätte sich nicht vorstellen können, dass ein Anwalt in diesen Bereichen unter dem Schutz eines undurchdringlichen Berufsgeheimnisses tätig ist, während die anderen zumindest stellenweise ungeschützt sind. Hier galt es, Abwägungen zu treffen, was wir auch getan haben.
Die Arbeitsweise des Gerichts gilt als dynamisch, induktiv und teleologisch. Ihr Ansatz ist alles andere als wörtlich. Sie beziehen sich häufig auf allgemeine Rechtsgrundsätze, die Ihnen einen gewissen Ermessensspielraum einräumen.
Genau wie die anderen Richter wenden wir das Gesetz an. Aber das Gesetz im ganz allgemeinen Sinne, nicht nur das, was von der Abgeordnetenkammer verabschiedet wurde. Wir wenden somit auch das Grundgesetz – die Verfassung –, das Völkerrecht sowie alle Grundsätze an, die dem Rechtsgefüge zugrunde liegen. Wir bleiben nicht wie ein Maulwurf bei jedem kleinen Argument stehen. Wir versuchen, einen Überblick über die gesamte Problematik zu gewinnen und die übergeordneten Normen zu prüfen, die das Ganze bestimmen. Die ordentlichen Gerichte hingegen befassen sich mit Bereichen, in denen die Gesetzgebung sehr klar abgegrenzt ist: das Bürgerliche Gesetzbuch, das Strafgesetzbuch, die Straßenverkehrsordnung, das Sozialgesetzbuch. Im Allgemeinen kommt es weder den Prozessparteien noch den Richtern in den Sinn, über den Tellerrand hinauszuschauen. Die Verwaltungsrichter jedoch – sei es in Frankreich, Belgien oder Luxemburg – waren historisch gesehen stets mit einem Mangel an Rechtsvorschriften konfrontiert; selbst bei wesentlichen Aspekten wie den Verfahren vor der Verwaltung. Daher sahen sie sich veranlasst, allgemeine Rechtsgrundsätze zu verankern.
Kann man von einer „Delaporte-Schule“ sprechen? Und wenn ja, wird sie Ihren Ruhestand in einigen Jahren überstehen, wenn man bedenkt, dass das Gericht kollegial arbeitet und die Mehrheiten mehr oder weniger stabil sind ?
Wenn wir uns auf Ebene des Gerichts nicht darauf einigen könnten, so vorzugehen, würden wir es nicht tun. Sonst würde unsere Gruppe aus fünf Richtern nicht funktionieren. Natürlich gibt es Impulse von verschiedenen Seiten, aber es gibt keine Denkschule, die an eine einzige Person gebunden wäre.
Es lässt sich eine Divergenz zwischen dem Gericht und dem Verwaltungsgericht hinsichtlich der Auslegungsmethoden feststellen, wobei ersteres einen strengeren Wortlautansatz verfolgt…
Auch hier gäbe es viele Nuancen zu berücksichtigen. Zweifellos gibt es einen Unterschied hinsichtlich der Erfahrung. Die Mitglieder des Gerichts sind größtenteils seit der Gründung der Verwaltungsgerichte im Jahr 1997 im Amt. Aufgrund der notwendigen Neubesetzungen ist dies bei den Mitgliedern des Gerichts jedoch zwangsläufig nicht der Fall.
Lässt sich anhand der Erfahrung also berechnen, welche Risiken man eingehen kann?
Aus der Situation heraus, ja. Auch wenn der Richter in erster Instanz noch einige Versuche unternehmen kann. In zweiter Instanz gibt es kein Zurück mehr. Das ist eine schwere Verantwortung. Man muss also vorsichtig bleiben. Übrigens gebietet auch die Rechtsprechung Vorsicht.
