Défi non conventionnel

« Leur chemin sera rude », concluait fin juillet Valéry Giscard d’Estaing un article dans Le Monde. VGE désignait les membres de la Convention sur le futur de l’Union européenne, qu’il préside. Annoncée au Conseil européen de Laeken, en décembre 2001, cette assemblée novatrice s’est constituée fin février. Depuis, son président lui a prescrit « une phase d’écoute ».
Les 105 délégués et leurs suppléants ainsi que les invités et observateurs ont donc souffert à travers des centaines de brefs discours allant des missions de l’Union, son efficacité et sa légitimité jusqu’à sa politique extérieure. Les sujets conflictuels, en particulier tout ce qui concerne l’agencement de ses institutions, ont jusqu’ici été mis entre parenthèses par le président.
« Ceux qui nous pressent d’avancer, souvent de bonne foi, se trompent de démarche. Il ne s’agit pas de rouvrir, de manière précipitée, d’anciens débats, comme la querelle entre les fédéralistes et les intergouvernementaux, » écrit Giscard. Or, même si l’ancien président français essaie de tempérer, c’est bien dans le choix de la philosophie de base, approche « communautaire » ou intergouvernementale, que réside le défi, et le danger, de la Convention européenne.
Le calendrier se présente désormais plus contraignant pour les architectes désignés de l’Europe de demain. Pour fin octobre, Valéry Giscard d’Estaing a annoncé la présentation d’une première structure d’un possible nouveau traité – son appellation concrète, « constitution » ou « traité constitutionnel » reste encore ouverte – concoctée par le « praesidium », composé de treize personnes, et son secrétariat. le résultat final des débats est attendu pour début 2003.
L’espoir d’un saut qualitatif
La Convention, composée de représentants des gouvernements européens, des parlements nationaux et du Parlement européen, est supposée permettre à l’Union européenne ce saut qualitatif qui lui échappe depuis dix ans. La formule avait été mise à l’épreuve une première fois pour la négociation de la Charte des droits fondamentaux de l’Union. La dernière grande avancée au niveau des traités date en effet de 1992 et la signature du traité de Maastricht. Les efforts qui ont suivi, donnant naissance aux traités d’Amsterdam et de Nice, n’ont guère retenu l’attention. Ils ne le méritaient d’ailleurs pas. Le principal résultat de ces négociations reste peut-être qu’elles ont apporté la preuve que l’approche des conférences intergouvernementales (CIG) était venue à bout de ses possibilités.
À première vue, la Convention semble permettre de passer certaines barrières devant lesquelles les CIG échouaient. Les questions clefs d’une réforme ont été identifiés et on voit émerger de grandes lignes de compromis possibles.
Un consensus semble ainsi s’être dégagé sur l’objectif de simplifier les traités européens. Le but n’est peut-être pas d’avoir des textes que chaque citoyen prenne du plaisir à lire le soir au lit. Mais qu’au moins une majorité des députés européens puissent encore les suivre serait déjà un début. Un accord se dégage aussi sur le constat que la coopération en matière d’affaires intérieures et de justice laisse à désirer, tout comme pour la politique extérieure et de défense.
Afin de marquer le plus tôt possible la phase concrète des débats, les différents acteurs de la Convention se sont montrés très actifs au courant des vacances d’été. Un constat qui se vérifie en premier lieu chez Elmar Brok, chrétien démocrate allemand et poids lourd aussi bien du Parlement européen que de la Convention. Il a proposé, il y a une semaine, un nouveau traité européen prêt à l’emploi de 200 articles. Un document qui risque toutefois une réception très critique au sein du Parti populaire européen (PPE), mouvement à l’origine démocrate-chrétien mais qui a perdu beaucoup de sa cohérence en s’élargissant à des partis des droites comme le PP espagnol, Forza Italia ou encore le RPR français.
L’approche de Brok soulève aussi une question plus large. Quel résultat est attendu de la Convention ? Une constitution limitée ? Un traité complet reprenant tout ce qui a précédé ? Ou plutôt des grands principes sur les questions fondamentales, en laissant à la CIG leur formulation juridique ?
Jusqu’ici, le principal succès de la Convention  – car symbolique et très visible – est le fait qu’elle (et la CIG qui la suivra) donnera sans doute naissance à une constitution de l’Union européenne. Exigée par les courants europhiles, l’idée a gagné le support du Royaume-Uni au détour d’un discours, fin août, de Jack Straw, le ministre des Affaires étrangères de Sa Majesté. Quant au contenu et la forme exacte de cette loi fondamentale, tout reste à faire. La Charte des droits fondamentaux devrait y trouver sa place alors que l’Union, dotée d’une personnalité juridique, accédera probablement à la Convention européenne des droits de l’Homme. Tout comme il devrait y avoir une procédure allégée pour modifier les parties plus techniques des traités.
On commence aussi à avoir une idée des avancées minimales qu’on peut attendre de la Convention. Outre la simplification, il s’agit d’une limitation plus explicite des compétences de l’Union. Une première idée était de fixer dans une sorte de catalogue soit tous les domaines dans lesquels l’Union a des responsabilités soit ceux qui resteront en dehors de sa portée.
Or, aujourd’hui, les ministres européens peuvent, pour autant que les Quinze soient tous d’accord, élargir de manière très flexible les champs d’activité de l’Union. Même les Anglais tiennent à cet aspect. La solution privilégiée est dès lors le recours au fameux principe de la subsidiarité. À Maastricht, on avait confié à la Commission la mission de veiller à ce que l’Union n’agisse que là où son action est plus efficace que le serait celle des entités nationales ou locales. Ce qui revenait en fin de compte à donner au loup la brebis à garder. Ce contrôle reviendrait maintenant à une instance extérieure – soit un organe nouveau comprenant des parlementaires nationaux, soit les juges du Kirchberg.
Une Commission sans Luxembourgeois ?
Les grandes questions devant la Convention restent par contre toujours ouvertes : combien de membres comptera la Commission dans une Union des 25 ? Comment sera désigné voire élu son président ? Faut-il un véritable président européen ? Quels sujets resteront soumis à l’unanimité des ministres ou la majorité qualifiée sera-t-elle généralisée ? Le Conseil sera-t-il déchu de ses compétences exécutives ? Qui présidera les réunions des ministres ? La Commission ? Quel sens fait-il d’avoir d’une part un « Monsieur Relations extérieures » (Javier Solana) et de l’autre trois commissaires avec des compétences semblables ?
La bonne ambiance à la Convention est donc avant tout trompeuse. Les discussions difficiles attendent toujours. Et ce alors que l’atmosphère n’a depuis longtemps plus été aussi hostile à l’égard de l’Europe telle qu’imaginée par Jean Monnet et Robert Schuman. Pas plus tard qu’en juin, au Conseil européen de Séville, les chefs de gouvernement ont ainsi décidé d’établir un programme pluri-annuel de leurs priorités. Or, ce privilège était jusqu’ici réservé à la Commission, qui risque de sortir une fois de plus affaiblie de l’exercice.
Le Royaume-Uni n’est depuis longtemps plus le seul prophète de l’approche intergouvernementale. Le Luxembourg est, par intérêt et conviction, un défenseur de la méthode communautaire. Celle-ci repose avant tout sur une Commission indépendante et forte qui seule peut proposer de nouvelles législations et ce en prenant en compte les intérêts de l’ensemble des États membres.
Un excellent indicateur de ces conflits fondamentaux était, la semaine dernière, la rencontre des chefs de gouvernement conservateurs de l’Union à Sardaigne. Alors qu’ils sont tous supposés faire partie de la grande famille du PPE, les discussions ont donné lieu à des disputes soutenues, notamment au sujet d’un président de l’UE à désigner parmi les chefs d’État et de gouvernement. Soutenu par la France, l’Espagne voire l’Italie, cette idée a essuyé un rejet catégorique par les Pays-Bas, le Portugal et le Luxembourg. Un entretien de Jean-Claude Juncker avec le correspondant bruxellois du Süddeutsche Zeitung a d’ailleurs assuré que cette opposition ne reste pas un secret. La rencontre a finalement mené le Premier ministre à la conclusion qu’il n’existait pas vraiment de droite européenne mais tout au plus différents hommes politiques défendant des intérêts nationaux.
Une autre preuve de l’absence de tout idéalisme européen de la Convention vient du président Giscard lui-même. « Nous n’avons entendu aucune demande concernant une extension des compétences communautaires sur le plan interne de l’Union, » écrit-il dans Le Monde. L’atmosphère n’est donc définitivement pas à un « plus d’Europe ». Un développement auquel la Commission avec son zèle régulateur n’est pas vraiment innocente.
Une fois pour toutes
En regardant les années 90, on serait tenté de se dire que l’ambiance aura tourné pour la prochaine négociation. Or, c’est justement là l’enjeu de la Convention. Sauf échec cuisant, il y a de fortes chances que la constitution qui sortira des négociations en cours fixera, dans ses grandes lignes, une fois pour toutes le visage de l’Union européenne. Qu’on en prenne pour preuve le sérieux et l’engagement avec lequel les Britanniques agissent au sein de la Convention. Les discussions en cours sont donc celles à ne pas rater.
Les regards se tournent dès lors automatiquement vers Valéry Giscard d’Estaing. Aux yeux des « communautaires », l’ancien président de la Grande Nation est clairement suspect. Qu’il ait été à l’origine de modèles de l’intergouvernementalisme comme les Sommets européens et le G-8 n’aide pas. Qu’il ait maintenant proposé, « à titre personnel », la création d’un « Congrès des peuples d’Europe » donnant une belle façade mais ne touchant en rien aux prérogatives des ministres nationaux n’a guère amélioré les choses.
Mais la vanité légendaire du Français est une lueur d’espoir pour certains. Le poids du président dans la balance des pouvoirs entre défenseurs de l’État nation et intégrationistes pourrait être déterminant, admet The European Policy Centre, un think tank bruxellois : « Les positions de Giscard favorisent en effet l’intergouvernementalisme et le rôle du Conseil, mais son objectif principal est que la Convention conclue ses travaux sur un succès et de s’assurer ainsi de sa place dans l’Histoire. Ceci lui importe bien plus que le contenu des recommandations. » Le problème reste que la Convention est une bête inconnue, dont la dynamique ne sera découverte qu’en cours de route et dont le succès ne sera pas assuré avant le dernier jour. S’y ajoute que la Convention devra trouver un large soutien auprès du grand public ou au moins les milieux intéressés. Ses propositions risquent sinon d’être démontées une à une par les gouvernements au sein de la CIG
Au Luxembourg, comme si souvent, il existe le risque de limiter l’enjeu de la Convention aux seuls aspects de fiscalité. Un échec relatif des négociations, évitant une généralisation des votes à la majorité qualifiée au Conseil, pourrait dès lors être plutôt bien vu ; idem pour un statut quo au niveau de la composition de la Commission.
Ce serait toutefois une lecture erronée de l’importance de l’UE pour le Grand-Duché. Pour le Luxembourg aussi, une Union équilibrée et à même d’agir est, même d’un point de vue purement économique, d’une importance bien supérieure que n’importe laquelle de ces inquiétudes isolées.