aus Land : Die Direktion für direkte Steuern (ACD) erlebt derzeit eine Phase rasanten Wachstums. Im Jahr 1977 zählte sie drei Beamte im höheren Dienst. Den jüngsten Jahresberichten zufolge stieg diese Zahl bis 2007 auf fünfzehn, bis 2017 auf 73 und bis 2021 auf 207. Und Sie stellen weiterhin neue Mitarbeiter ein: 500 neue Mitarbeiter in den nächsten fünf Jahren.
Pascale Toussing : Ohne meine Bescheidenheit übertreiben zu wollen: Die ACD ist eine bedeutende Behörde. Wir nehmen fast zwölf Milliarden Euro für den Staatshaushalt und die kommunalen Haushalte ein. Das Arbeitsvolumen für meine Mitarbeiter ist extrem gestiegen. Allein seit 2017 haben wir in der Abteilung für natürliche Personen rund 100.000 zusätzliche Fälle verzeichnet. In den letzten Jahrzehnten haben sich jedoch enorme Lücken bei der Personalbeschaffung angesammelt. Diese spiegeln sich in der Alterspyramide wider. Viele unserer Beamten, in der Regel die am besten qualifizierten, werden in Kürze in den Ruhestand treten. Nicht zu vergessen ist die Komplexität der Fälle, die nicht abgenommen hat, insbesondere bei der Unternehmensbesteuerung: vom automatischen Informationsaustausch über BEPS bis hin zur „Unshell“-Richtlinie. All diese Faktoren führen heute zu einer Überlastung der Beamten.
Wo wollen Sie diese Hunderte hochqualifizierter Bewerber finden, die zudem luxemburgische Staatsangehörige sind?
Wenn wir keine Luxemburger finden, können wir gegebenenfalls für bestimmte spezialisierte Profile auch Nicht-Luxemburger einstellen. Ich will Ihnen nicht verhehlen, dass wir dabei enorme Schwierigkeiten haben. Transferpreis-Experten sind zum Beispiel so gut wie unauffindbar. Ich möchte nicht noch einmal auf die Diskussion über die Gehälter der Beamten eingehen, aber in diesen Bereichen sind wir im Vergleich zur Privatwirtschaft nicht wettbewerbsfähig. Die Gehaltsunterschiede sind teilweise enorm. Jeden Tag erhalten einige unserer Beamten und Angestellten Angebote, in der Privatwirtschaft zu arbeiten. Von den 180 in diesem Jahr zu besetzenden Stellen konnte die ACD nur die Hälfte besetzen. Wir stellen daher Personen ein, die über gewisse Kenntnisse im Rechnungswesen verfügen, und versuchen, sie intern weiterzubilden, was ebenfalls nicht einfach ist, insbesondere für etablierte Beamte, die unter enormem Druck arbeiten. Wenn man eine solche Flut von Akten bearbeiten muss, ist es unmöglich, nebenbei noch Fortbildungen zu absolvieren oder gar durchzuführen.
Hat sich nicht vor allem der Kontext verändert? Die luxemburgischen Behörden und Regulierungsbehörden müssen auf internationaler Ebene glaubwürdig erscheinen.
„Luxleaks“ hat uns daran erinnert, dass eine gute Steuerverwaltung auch den Ruf des Landes schützt. Wenn man an den Finanzplatz, die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstum denkt, denkt man zunächst nicht an die Steuerverwaltung. Aber meiner Ansicht nach sind diese Aspekte eng miteinander verbunden. Wir brauchen eine Verwaltung, die in der Lage ist, eine Steuerpolitik umzusetzen, die sowohl wettbewerbsfähig ist als auch den internationalen Regeln entspricht und nachhaltig ist. Fast täglich sehen wir uns mit anderen Steuerbehörden konfrontiert, die unsere Steuerbemessungsgrundlagen anfechten. Andere Länder beanspruchen einen großen Teil des Kuchens für sich. Durch den Informationsaustausch und gemeinsame Prüfungen müssen wir nachweisen, dass die Präsenz bestimmter Unternehmen auf unserem Staatsgebiet den Gewinn rechtfertigt, den wir in Luxemburg besteuern. Wir müssen uns dieser Herausforderung gewachsen zeigen.
In einer aktuellen Studie schätzen die Ökonomen Gabriel Zucman und Ludvig Wier, dass die Gewinnverlagerungen multinationaler Unternehmen nach Luxemburg zwischen 2015 und 2019 von 46,8 auf 64,4 Milliarden Dollar gestiegen sind. Untergraben wir damit weiterhin die Steuerbasis anderer Staaten?
Ich habe diese Studie nicht gelesen und kann daher keine Stellung dazu nehmen. Als Direktorin der ACD weise ich jedoch die Behauptung zurück, Luxemburg würde die Steuerbemessungsgrundlagen anderer Länder untergraben. Die Regeln sind mittlerweile viel klarer geworden. Zugegeben, sie lassen nach wie vor gewisse Dinge zu, und ich würde lügen, wenn ich das Gegenteil behaupten würde. Doch die Konstruktionen werden heute sehr genau unter die Lupe genommen. Als Behörde ist es unser Ziel, sicherzustellen, dass die in Luxemburg fälligen Steuern gerechtfertigt sind und dem entsprechen, was in Luxemburg tatsächlich geschieht.
Die Zahl der „Rulings“ wurde drastisch reduziert. Das Verfahren ist nun kostenpflichtig und erfolgt schriftlich. Ging es darum, klarere Grenzen zu ziehen, eine Schutzmauer zwischen der Verwaltung und dem Finanzplatz zu errichten?
Es war nie meine Absicht, eine Art Firewall zu errichten. Entgegen anderslautenden Behauptungen sind wir äußerst offen. Es gibt regelmäßige Kontakte zu den Steuerzahlern oder dem Finanzsektor, aber die Spielregeln sind klarer. Das Verfahren ist straffer gestaltet als in der Vergangenheit. Es gilt für alle Fälle im Sinne einer wettbewerbsfähigen Steuerpolitik, ohne jedoch ins Extreme zu gehen oder geradewegs gegen die Wand zu fahren. Denn wenn es schiefgeht, steht die Verwaltung ganz allein da.
Das Bankgeheimnis gilt weiterhin für Gebietsansässige. Diese Regelung erscheint zunehmend anachronistisch. Ihr Vorgänger Guy Heintz fordert übrigens deren Abschaffung.
Hier handelt es sich um eine politische Problematik, bei der die Haltung einer Steuerbehörde an sich auf der Hand liegt. Es ist jedoch anzumerken, dass das derzeitige Bankgeheimnis für Gebietsansässige ebenfalls Fragen hinsichtlich der Überprüfung des Steuerwohnsitzes aufwirft.
In Luxemburg wird das Bankgeheimnis nach wie vor als ultimative Garantie für die Privatsphäre dargestellt. Es soll die Einwohner vor der übertriebenen Neugier der Steuerbeamten schützen.
Diese Befürchtung ist unbegründet. Die Einsätze der ACD unterliegen unseren Sicherheitsvorschriften. Unsere Mitarbeiter dürfen nur auf die Dateien zugreifen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen. Dies ist streng geregelt. Ohne ins Detail gehen zu wollen: Zugriffe auf bestimmte Datenbanken werden beispielsweise automatisch erfasst und protokolliert.
Das Statec fordert Zugang zu Mikrodaten, die Aufschluss über das Vermögen der Luxemburger und dessen mehr oder weniger ungleiche Verteilung geben würden. Wie ist der Stand dieser Verhandlungen ?
Ich habe kürzlich mit Serge Allegrezza darüber gesprochen. Mein Standpunkt war schon immer ganz klar: Ja zu einem solchen Datenaustausch, aber unter der Voraussetzung, dass die Frage des Steuergeheimnisses hundertprozentig geklärt wird. Was derzeit noch nicht der Fall ist. Allerdings sind die Erwartungen des Statec vielleicht etwas zu hoch gesteckt. Zum einen, weil die ACD keinen Zugriff auf bestimmte Daten hat, insbesondere auf Bankdaten. Zum anderen, weil wir derzeit leider noch kein elektronisches Dokumentenmanagement haben. Wir arbeiten daher weiterhin größtenteils auf Papier. Wenn ich die Ermittler des Statec einladen würde, in den Keller zu kommen, bin ich mir nicht sicher, ob sie davon begeistert wären.
Seit mehr als zwanzig Jahren wird über die Digitalisierung der Steuerverwaltung gesprochen. Warum kommt dieses Projekt so nur so langsam voran ?
Die aufgelaufenen Verzögerungen bereiten echte Probleme bei der Umsetzung bestimmter Maßnahmen und führen zu Frustrationen bei meinen Beamten. Aufgrund fehlender Ressourcen konnten wir nur das Nötigste erledigen. Wir haben getan, was getan werden musste, insbesondere um den neuen internationalen Verpflichtungen nachzukommen. Projekte, die der Verwaltung das Leben erleichtert hätten, wurden vernachlässigt. Jetzt, da die ACD und das CTIE [Zentrum für staatliche Informationstechnologien] allmählich besser ausgestattet werden, müssen wir endlich die Initiative ergreifen. Doch die Materie ist wirklich kompliziert. Wir können nicht einfach IT-Tools kaufen, da es keine gibt, die unseren spezifischen Anforderungen entsprechen. Eine Bank kann eine Software kaufen, wir hingegen müssen diese Tools intern entwickeln lassen.
Die Soparfis sind der wichtigste Beitragszahler zur Kommunalsteuer. Sollte uns diese Anfälligkeit der Einnahmen beunruhigen? Oder muss sich ein kleines Land damit abfinden?
Abgesehen von der Abhängigkeit vom Finanzsektor scheint mir vor allem – und ganz allgemein – die extrem hohe Konzentration der Steuereinnahmen ein Thema zu sein. Wenn wir die Entwicklung der Einnahmen analysieren, stellen wir fest, dass wir – über alle Sektoren hinweg – von einer geringen Anzahl von Steuerzahlern abhängig sind. Das ist eine Tatsache, mit der wir leben müssen.
Und was ist mit den rund 45.000 Briefkastenfirmen? Ihr Beitrag zum Haushalt wird auf zwei Milliarden Euro geschätzt…
Zu glauben, dass Briefkastenfirmen – sofern es sie überhaupt gibt – den Großteil der Steuern zahlen, erscheint mir absurd. Wäre dies der Fall, wären sie nicht in Luxemburg ansässig. Der Begriff „Soparfi“ [Finanzbeteiligungsgesellschaft], der übrigens nie wirklich definiert wurde. Die von Ihnen angeführten Statistiken basieren auf dem NACE-Code, den das Statec vergibt. Ohne dem Statec zu nahe treten zu wollen: Diese Codes sind keine exakte Wissenschaft. Die Bedeutung der Soparfis für den Anteil der gezahlten Steuern lässt sich zum Teil dadurch erklären, dass es sich um Muttergesellschaften von Unternehmensgruppen handelt, die in Branchen wie der Industrie, dem Bankwesen oder der Versicherungsbranche tätig sind. Würde man sie anders kategorisieren, würde sich das statistische Bild ändern.
Selbst wenn man die Holdinggesellschaften herausrechnet, die tatsächlich in Luxemburg tätig sind, macht der Anteil der Soparfis nach wie vor einen großen Teil aus.
Da bin ich mir nicht sicher. Diese Diskussion hat nie wirklich stattgefunden. Wir haben eine Mutter-Tochter-Regelung, die zwar den Vorschriften entspricht, aber dennoch wettbewerbsfähig ist und auch genutzt wird. Reine Briefkastenfirmen haben jedoch jedes Interesse daran, sich mit Substanz auszustatten. Schon heute werden diese Konstruktionen in Frage gestellt. Die „Unshell“-Richtlinie wird den Druck nur noch weiter erhöhen.
Bereitet Ihnen dieser Richtlinienvorschlag Sorgen? Besteht nicht die Gefahr, dass er eine Flut von Papierkram auslöst und Ihre Dienststellen unter dem Papierberg begraben werden?
Diese Richtlinie macht mir nicht mehr Angst als all die anderen Initiativen, darunter die Säulen 1 und 2, die derzeit in Vorbereitung sind. ATAD 3 wird zusätzlichen Arbeitsaufwand mit sich bringen, genauso wie ATAD 1 und ATAD 2 zusätzlichen Arbeitsaufwand verursacht haben. Wir haben es hier mit einer enormen Umwälzung zu tun, die wir gerade bewältigen. Die inhaltliche Debatte führen wir ohnehin bereits. Andere Länder fechten im Rahmen des Verständigungsverfahrens extrem hohe Steuerbemessungsgrundlagen an. Für mich ist ganz klar, dass jedes Unternehmen ein Interesse daran hat, sich so zu organisieren, dass es seine Strukturen verteidigen kann.
Der große Lockdown von 2020 war eine schmerzhafte Erinnerung daran, dass Luxemburg ohne Grenzgänger ersticken würde. Könnten die Verhandlungen über die Ausweitung der Telearbeit nicht eine Gelegenheit sein, das Steuersystem auf Ebene der Großregion zu überdenken? Luxemburg zu einem Versuchslabor für ein grenzüberschreitendes Steuersystem zu machen?
Das erscheint mir etwas verfrüht. Ein solcher Ansatz hätte Auswirkungen auf die OECD-Musterabkommen, in denen die Regeln für die Aufteilung der Besteuerungsrechte festgelegt sind. Ich glaube nicht, dass wir auf bilateraler Ebene radikal davon abweichen könnten. Ich verstehe die Bedürfnisse unserer nicht ansässigen Kollegen in Bezug auf Telearbeit, sehe aber auch gewisse Risiken. Sollte Telearbeit oder Satellitenarbeit zur neuen Norm werden, wäre es nur eine Frage der Zeit, bis Luxemburg mit Diskussionen über die wirtschaftliche Substanz und die Betriebsstätte konfrontiert würde.
